作者：清华大学国家战略研究院执行院长 周 琪；中国国际问题研究院美国研究所助理研究员 付随鑫
美国国债是由财政部代表联邦政府发行的公债，可分为公众持有和政府持有两大类。公众持有者包括外国政府和投资者、美联储、共同基金、州与地方政府、银行、保险公司和个人等，政府持有者包括230多个联邦政府机构。2016年9月美国2016财年结束之际，美国国债高达19.5万亿美元，是其GDP（国内生产总值）的106%、财政收入的6倍，相当于平均每个美国人欠下了6万美元债务。预计奥巴马总统任期内，美国国债将突破20万亿美元大关。美国政府债台高筑已经积重难返。高额债务凸显美国制度缺陷，不仅制约着美国经济增长，而且对世界经济发展造成了不利影响。
美国国债发展的三个阶段和当前的新特点
历史上，美国国债的涨落大致可分为三个阶段。
第一阶段是从建国到大萧条时期（1776年—1933年）。建国之初，刚结束独立战争的美国国库空虚、债务累累，财务状况濒临崩溃。第一任财政部长亚历山大·汉密尔顿成功实行一系列财政政策，很快降低了债务水平，重建了美国在国内外的信用，为美国经济起飞奠定了重要基础。直到大萧条时期，美国国债都处于较低水平，很多时候仅占GDP的10%左右。
第二阶段是从罗斯福新政到里根上台前（1933年—1980年）。罗斯福新政使美国国债水平提升到当时GDP的40%，随之而来的第二次世界大战则使美国国债激增到GDP的近120%，这一比例创造了美国历史上的最高纪录。战后美国国债规模一路下降，到1980年只占GDP的32.5%。由于政府规模的扩大和社会保障制度的建立，这一时期美国的国债水平总体上远高于第一阶段。
第三阶段是从里根执政起持续至今（1981年至今）。里根政府大量举债，到1985年美国的外债总额超过了内债，美国也从净债权国变为世界上最大的净债务国，结束了自1914年以来长达70年作为净债权国的历史。里根政府以后，美国国债以惊人的速度增长。奥巴马政府第一任期的国债增量甚至超过6万亿美元。进入21世纪以来，海外持有的美国债券规模和所占比重逐年增加，美国债券发行量占到世界债券总量的32%。
目前的美国国债有三个新特点。第一，此轮美国国债规模的增长已持续30多年时间，至今未见减缓。相比之下，罗斯福新政和二战期间的国债增长只持续10年左右，且主要发生在战争等特殊时期。第二，此轮增长的起点比以往高得多，从一开始国债规模就达到GDP的30%多。第三，近30多年间，除了克林顿政府后期，美国政府常年保持巨额财政赤字，导致国债积累速度明显高于以往。从美国建国到1980年，其国债总量只有近1万亿美元，但到1995年就达到5万亿美元，2008年达到10万亿美元，2016年很可能突破20万亿美元。
美国政府债台高筑的原因
美国政府债台高筑积重难返，究其原因，除了战争支出和经济危机两大传统因素，还有更深层次的制度缺陷。
两大传统原因：战争支出和经济危机。美国国债水平的历史曲线有几个明显的峰值，分别出现在独立战争、南北战争、一战、大萧条、二战、里根当政（冷战高峰时期）、“反恐战争”和2008年国际金融危机之后。可见，美国国债激增大都是由战争支出和经济危机引起的。
新的刺激因素：社会项目支出膨胀。罗斯福新政后，政府规模不断扩大，各种社会项目支出持续膨胀，占财政支出的比重由1947年的10%扩大到现在的2/3，每年高达2.7万亿美元。现在，美国社会项目支出仍在继续增长，成为国债激增的新的刺激因素。
治理制度缺陷：花钱买政绩。罗斯福新政以来，美国经济治理大体采用凯恩斯主义，在经济衰退年份增加财政赤字应对衰退，在经济繁荣年份增加财政盈余防范过热。但即使在经济繁荣年份，政客们为了政绩往往也倾向于一边减税一边多花钱。共和党表面上反对财政赤字和债务，但那主要发生在民主党总统执政期间，而在里根和小布什政府时期，债务都达到了空前规模。而且，美国两党政治争斗愈演愈烈，动辄就拿债务上限问题威胁对手，更是增加了国债市场的不确定性。这暴露了美国政党制度在经济治理方面的内在缺陷。
