【摘要】地方重大行政决策失误时有发生，造成政府巨大经济损失与公信力降低。地方重大决策责任追究制度尚处于摸索阶段，现有的责任追究规定内容各异且制定主体层级不一，缺乏规范性和权威性。因此，地方重大行政决策责任追究制度应围绕实体限制和程序规范对责任追究制度中的基础性问题展开研究，从而实现重大行政决策责任追究的法治化。
【关键词】重大行政决策 责任追究 实体法治化 程序法治化 【中图分类号】D912.1 【文献标识码】A
决策关系成败，责任重于泰山。地方重大行政决策权运行效果的优劣，对于地方政府法治建设的成败有直接影响。由于决策事关领导人的政绩，加之责任追究制度的虚化，造成了大量行政决策失误，导致政府公信力的严重降低与公共资源的巨大损失。法治社会，政府决策权的行使必须接受来自内部与外部的双重监督，对行政决策失误进行责任追究有利于改进行政决策权的运行质量，也是建设法治政府的重要途径。
目前，我国各地方有关行政决策责任追究的追责主体、对象、事由、程序等方面的规定差别较大、松紧不一，责任追究制远没有取得预设的法律效果。为保证责任追究的公正、有效，责任追究法治化就成为深化我国决策责任追究的必然选择。责任追究法治化包含两个层面：一是建立完整统一又具有可操作性的责任追究法律制度；二是责任追究的法律得到普遍实施。本文拟从行政法学的视角，围绕两个基础性问题——实体限制和程序规范对重大行政决策责任追究制度中的基本点展开研究。
明确责任追究主体
责任追究主体，即由“谁”来启动地方重大行政决策的责任追究程序，认定决策者责任。根据责任追究主体与行政系统之间的关系不同，可以将行政责任追究主体分为两大类：行政系统内部的“同体追责”，主要是指决策主体的上级部门、行政监察机关、审计机关；“异体追责”，主要由权力机关、司法机关、公众等进行责任追究。地方重大行政决策责任追究的实践中，仅限于行政系统内部，易导致官官相护，滋生腐败，克服行政系统内部责任追究的弊端，急需追责主体的多元化。明确不同责任追究主体的职责权限，不同的行政责任追究主体应当分工负责、相互配合、功能互补。
行政系统内部责任追究。其一，上级对下级的责任追究。自上而下的行政体系使得同体责任追究具有直接性、灵活性和针对性的特点，但值得反思的问题是，对重大行政决策失误由上级机关追责，会导致决策者只对上级负责而不是对自身负责，严重背离了上级对下级监督追责的根本目的。因此，上级对下级进行责任追究时，应严格按照责任追究的法律规定行使追责权，并及时向社会公布责任追究的事由及对象，可主动邀请异体追责主体加入，实现责任追究的公平、公正。
其二，行政监察部门责任追究。行政监察部门是行政机关内部行使监督权的专设机关，各级监察机关依法行使行政监督职能。监察机关在实践中缺乏一定的独立性和权威性，加之监察机关的权力配置严重限制其进一步发挥责任追究的作用。笔者认为，为保证行政监察机关的监督、追责效果，可将其从各级政府中独立出来，实行垂直领导。同时，赋予行政监察机关传唤权、扣押权和一定的制裁权。
其三，审计机关责任追究。对于来自审计机关责任追究，可以借鉴西方主要国家的做法和经验，赋予其专业责任追究机构独立的法律地位，使审计机关不受同级党委、政府的干预，独立的开展调查、审计工作，以提高在行政同体责任追究时进行调查的独立性。将审计工作从传统的财务收支向与绩效审计并重转变，将审计结果及时向社会公布，同时赋予审计机关相应的处罚权。
行政系统外部责任追究。党内责任追究。按照权力监督与制约的原理，党内责任追究与行政责任追究密不可分、相辅相成。应将党内责任追究机制引入，与行政责任追究相互配合，各负其责。我国地方重大行政决策权更多的时候掌握在地方党委手中，党政不分，为确保责任的有效追究，需要规范党在决策过程中所发挥的具体作用，由纪检、监察机关按照党纪、政纪案件的调查处理程序分别追究党委负责人党纪和政府部门领导的政纪责任。党内责任追究是行政机关内部责任追究的必要补充，但注意不能用党内处分替代法律责任。在启动行政责任追究机制的同时，启动党内责任追究，才能将责任追究落到实处。
权力机关责任追究。在我国，权力机关通过行使调查权和质询权，以撤职和罢免的方式实施对行政决策责任的追究，是最重要的监察主体，但事实上人大追责的效能远未能达到法律制定的初衷。在决策责任追究过程中，应加强人大的责任追究功能，一要对政府财政进行有效控制，认真审议政府工作报告计划和财政预算报告、完善对专项事务的评议、审查制度。二要扩大人大追责权限，赋予人大不信任投票权等权力并保证行使时不受任何外界因素的干涉。三要改变监督方式，由被动变主动。四要实行专职与兼职双结合的代表制，改革人大代表的产生方式，减少各级政府官员的代表比例。
司法机关责任追究。近年来，司法机关在行政决策责任追究作用并不突出，很少对引咎辞职、责令辞职的行政官员展开后续调查，未能充分发挥其在责任追究中的作用。法院在行政案件审理过程中，对发现有违反政纪的行政机关首长、责任人，将相关材料移送上一级行政机关或监察、人事机关，并提出司法建议，若行政案件审理过程中，发现有犯罪行为的，应将材料移送至检察院。检察院可以对决策人员的渎职、滥用职权的刑事案件进行侦查和提起公诉，由法院最终审理的方式对决策者的刑事责任进行追究。
公众责任追究。广大群众、社会组织、新闻媒体可以对重大行政决策的责任追究进行相应的监督，但从法律角度而言，上述单位和个人没有实施处分的权力，不具备法定责任追究的主体资格，他们只能通过批评、建议、检举、控告等方式向有关国家机关反映，或通过媒体、网络予以曝光，以引起追责主体的重视，从而启动追责程序，但不能产生直接的法律效果。因此，公众只能作为地方重大行政决策责任追究的参与主体，从而排除在追责法定主体的范围之外。公众作为责任追究的参与主体有其独特的力量和优势，是重大行政决策责任追究机制不可或缺的要素，应增强对公众追责的支持和援助。
严格认定责任追究对象
由于我国党政之间、不同行政部门之间权责交叉现象大量存在，加之现行决策责任追究对象认定标准模糊，导决责任追究对象难以准界定，追责不实或不公现象屡有发生,也使追责成效备受质疑。决策失误的背后，到底谁才是真正的责任人？因此，必须尽可能地把追责对象予以具体化，使责任落到实处。在确定责任追究对象时，需特别注意以下三种情况：
集体决策的责任追究对象。重大行政决策必须在集体讨论的基础上决定，是避免决策失误的有效机制，但现有规定对集体决策出现失误，如何进行责任追究尚无明确规定。为防止行政首长或相关负责人借“集体决策”推卸责任，需健全决策讨论、辩论、投票记录与备案制度。集体决策导致重大失误的，决策参与者均为直接责任人，对于不表明态度者也要予以追究责任，但经审议记录证明表决时弃权或持反对意见的除外。集体决策更不能成为以权谋私、徇私舞弊的挡箭牌。
公众参与决策的责任追究对象。对于经过“听证”“专家咨询”的重大行政决策，决策的相关负责人对于公众的正确建议不予采纳，引致过错后果发生的，负责人承担决策失误的直接责任；对于听证和专家论证的错误建议导致行政决策失误后果发生的，有学者主张应建立全查、倒查机制，即便专家只是挂名，也应追究责任。笔者认为，此观点值得商榷。公众参与行政决策，看似分享了部分行政决策权，但其实不然，决策机关只是将公众参与形成的结论作为决策方案的重要考量因素，决策机关始终是重大行政决策权力的唯一行使者。公众无论通过何种形式参与决策，都不应成为行政决策责任的主体。
党政联合的决策责任追究对象。当前党政不分、以党代政的现象仍客观存在。当行政决策失误发生后，由党委书记承担决策失误的责任并没有法律依据，绝对地将行政首长作为责任追究对象，显然有失公平。在责任追究运作层面，存在很大的法律漏洞，应在坚持党的政治领导前提下，进一步明晰党政权责，以完善地方重大行政决策责任追究制。对于党政联合作出的决策，若出现决策失误情形时，责任追究不能只局限于行政系统，也应适用党委系统。
健全责任追究的责任形式
责任是权力最好的平衡器，任何政府都需要建立一套责任机制，以促使权力良好的行使。责任可分为政治责任、法律责任和道德责任三方面。道德责任。在行政责任追究过程中，责任追究对象不仅要承担政治责任、法律责任而且还承担道德责任。道德责任表现为行为人自身愧疚感以及他人或社会对行为人的负面评价或者谴责。道德责任大多是由公民、新闻媒体、舆论作为责任追究主体。政府官员尤其是行政首长的手中掌有稀缺的社会资源，因而对其道德要求需更加严格。行政机关上级或监察、人事部门要对其进行批评、通报和责难，落实到行政处分等各项惩罚措施。
政治责任。政治责任的形式主要包括引咎辞职、罢免、弹劾、免职，党纪处分形式主要有党内警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等。近年来，被追究责任的党政官员频繁以各种方式复出引起了舆论的广泛质疑与公众的强烈不满。笔者认为，现行规定的一年复出期限过于短暂，责任追究效果将大打折扣，使责任追究流于形式，应适当延长官员的复出时间。可以借鉴《中国共产党纪律处分条例》中有关受到撤销党内职务处分的党员二年内不得复出、转任党内外其他职务的规定，将被追责的党政官员复出期限确定为二年。
法律责任。法律责任有刑事责任、民事责任和行政责任之分。行政决策属于行政行为，对公务员因行政决策失误的责任追究是建立在行政法律关系的基础之上，而非平等的民事法律关系，应排除民事责任的承担。行政责任主要有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等，均是由行政机关作出的行政责任处理。行政决策所引致的刑事责任是由司法机关依据国家刑事法律规定，对因决策失误造成重大损失或恶劣社会影响的追责对象追究渎职罪的法律责任。
对责任对象进行追究，可能使其同时承担两个或两个以上责任方式，出现责任交叉，在责任追究过程中，必须严防以道德责任、政治责任、行政责任代替刑事责任的情形，对应承担的责任进行严格的认定，避免责任追究不力。
第四，明晰责任追究的事由。责任追究范围的合理界定，关系到整个重大行政决策问责机制的有效与否，既有规范文本多以违反程序规定，造成“重大损失”、“恶劣社会影响”等词语笼统表述， 但对于严重后果的程度界定、实施决策失误责任追究的标准、不同责任承担方式需要满足的条件表述不明确。
为提高责任追究程序的透明度,必须尽可能详尽地明确责任追究的事由，少用不确定性法律概念。具体规定如下：有以下情形之一，造成严重后果的，按照《行政机关公务员处分条例》追究行政责任，造成重大损失，依法追究刑事责任：超越法定权限；未按规定履行决策程序；决策过程中有玩忽职守、徇私舞弊、贪污受贿等违法行为；依法应当作出决策而不作为；决策执行单位拒绝、拖延执行。“严重后果”可界定为造成直接经济损失5万以上或虽经济损失不足5万，但致使政府形象和公信力招致严重损害。重大损失可认定为决策失误造成经济损失达30万元以上或产生社会影响恶劣以及其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。明晰责任追究的事由，追责时切实做到定性准确、宽严相济。
地方重大行政决策责任追究之程序
随着行政权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人容忍。统一、规范的责任追究程序有助于避免责任追究的主观色彩和随意性，是实现行政决策责任法治化的保证。
正确理解追责的时效。中共十八届四中全会提出建立重大决策终身追责制。有学者认为，终身追责意味着对公务员的公务行为和职务犯罪不设追诉时效，实行“永久追诉”。但也有学者对终身追责提出质疑，责任追究终身制涉及到法律规定的诉讼时效，特别是刑事责任诉讼时效，注定使该制度陷入两难境地。
笔者认为，依照法的效力层级原则，下位的规章或规范性文件，不能与上位的全国人大制定的法律相冲突，所以认为对任何类型责任的追究皆不受法定诉讼时效的限制显然是对“终身追责”内涵的错误解读。对地方重大行政决策刑事责任的追究理应受到追诉时效的限制，并且一般情况下并不会发生损失出现时诉讼时效已过的情形。因决策责任涉及玩忽职守罪和滥用职权罪，这两种罪的诉讼时效期限是从危害结果发生之日起计算，并非从犯罪行为发生之日起算；对外部行政责任的追究，由于《行政诉讼法》中明确规定，行政诉讼的诉讼时效为六个月，也应受到诉讼时效的限制；对追究内部行政责任，应不受追责时效的限制，《行政监察法》、《公务员法》等法律对内部行政责任的追责时效未明确规定，实行终身追责不会造成现有法制的破坏；对于政治责任的追究，无论追责对象是否违反法律，都应当受不受时效限制。综上，重大行政决策终身追责制的正确理解是对内部行政责任和政治责任则可以终身追究，但刑事责任和外部行政责任理应受诉讼时效的限制。
规范责任追究的程序。重大行政决策责任追究包含了的具体程序可能会因责任追究主体和对象的不同而有所差异，但总体上需要经过追责启动程序、调查程序、处分程序等三大核心环节。
追责启动程序。责任追究主体依职权或依申请决定对某个责任追究对象启动责任追究程序，能够作为启动追责程序的依据有：本级政府法制机构、行政监察机关、审计机关的责任追究建议；国家权力机关、人大代表和上级行政机关的责任追究要求；司法机关责任追究建议；评估结果；公民、社会团体的投诉、检举和控告；新闻媒体曝光的事实；其他应当启动责任追究程序的事由。该程序依据启动性质之不同分三种情形，一是依职权启动，由人大及其常委会或行政监察机关等部门，依据法定职权追责。二是依申请启动，则是由相关追责参与主体向法定问责主体出具相关证据材料，提请启动程序，再由问责主体作出判断是否启动问责。三是依诉讼启动，则是特定利益相关人某具体行政行为起诉，该具体行政行为与某项重大行政决策相关联，起诉人由此向法院申请附带性审查。
调查程序。追责程序启动后，即进入调查环节。调查是决策责任追究活动中最为关键的环节，主要分为以下几个阶段进行：制定调查方案。责任追究主体在实施调查前，应先确定调查人员、调查的步骤、拟采取的调查措施和方法等问题。调查人员如果与本案或者责任追究对象有利害关系，应由组织决定或主动申请回避。实施调查。主要包括：收集证据，即调查人员获取的被调查人有无追责的事由及需追责情节轻重的证据；查明事实，即查明被调查人所造成的损害程度、危害后果等。制作调查报告。调查结束后，在事实清楚、证据确凿的基础上，由负责调查的人员提出是否责任追究的调查结论并形成书面报告。对于重大行政决策责任追究，应自程序启动之日起60日内办结；若有特殊原因，规定时间内未能办结，经责任追究主体批准，可以延长30日。
处分程序。责任追究主体，在依据调查所掌握的证据资料基础上，依法对相关决策者做出处分，追究决策责任。在做出最终处分决定之前，追责主体需保障被追责者陈述与申辩的权利。处分结果必须以书面形式做出，在处分决定书中述明相关事项，并告知救济途径。责任追究决定作出后，应以书面形式通知责任追究对象与检举、控告人。责任追究决定应当说明追责事由、处理结果和法律依据，并告知责任追究对象依法享有的救济权利。
地方重大行政决策责任追究制的立法
我国地方重大行政决策责任追究制，立法实践中采用分散模式，由地方立法先行探索，全国有深圳、南昌、武汉等七个城市针对行政决策责任追究专门制定文件，其余散见于有关决策程序的规章或规范性文件之中。目前，有关地方重大行政决策责任追究的规定差别较大，造成“分而治之”的混乱局面。笔者认为，全国人大常委会或国务院可吸收当前各地有关行政决策的立法经验，制定《行政决策法》或《行政决策程序规定》，全篇就重大行政决策责任追究制作出具体规定，将决策责任追究的内容从行政监督内容中独立出来，构建完善的决策责任追究体系，实现责任追究制的专门化、统一化，最终加快地方政府法治建设的进程。
（作者为盐城师范学院讲师，澳门科技大学博士研究生）
【参考文献】
①张淑芳：《行政决策失误的责任追究探讨》，《苏州大学学报》(哲学社会科学版)，2013年第6期。
②王仰文：《行政决策责任追究主体范围法学认定的思考》，《理论月刊》，2014年第3期。
③朱波：《行政问责主体制度的法律思考》，《中共福建省委党校学报》，2012年第5期。
责编/张蕾 美编/杨玲玲
