迫于政府财政与管理等方面的压力，不少西方国家从20世纪80、90年代开始，尝试政府购买公共服务。起初，在一系列的政府改革中，政府购买公共服务有点像“灰姑娘”，并不那么夺目。它所涉及的领域也仅限于“蓝领服务”，如垃圾收集、街道及楼宇清扫等，因而，政府购买公共服务被形象地比喻为“是从擦拭和冲洗（brush and flush）开始”的。①但随着改革的发展，政府购买逐步深入到“白领服务”中，如环境保护、社会保障、医疗服务等。②22个国家的研究数据显示，来自公共部门的资金平均占到非营利组织总收入的40%。即使在自由主义盛行的美国，其非营利组织收入的29.4%也来自于政府。③可以说，政府购买服务业已成为公共服务提供的日常机制。
政府购买政务服务的成都尝试
从各国的实践来看，政务服务历来被视为政府的核心职能，一般来说，政府购买政务服务是一片禁区。2014年，四川省成都市武侯区尝试将社区层面的公共服务项目外包给社会组织，闯入政府购买政务服务的禁区。
在成都市，上级政府向社区延伸的公共服务项目的提供方式经历了几个发展阶段。最初，所有工作由社区两委（党支部委员会和居民委员会）直接承担。但在运行了一段时间后，政府发现下沉到社区的政务服务越来越多，而社区两委人员有限，使得肩负任务量过重，不堪重负。于是在2010年，成都市成立社区公共服务站，另行聘用人员负责服务工作，并由社区两委兼任领导工作。这一体制虽解决了两委负担过重问题，但也容易模糊公共服务站和社区两委的职能边界，工作大家一起干，仍然存在分工不明的问题。为此，成都市温江区尝试进行改革，剥离公共服务站与社区两委的领导关系，人员聘用采用岗位购买的方式，由街道办事处直接负责，从机制上保证公共服务站和社区两委的职能分开。但在实际运行过程中，仍然难以避免两委借用公服站人员的情况发生。更为重要的是，由于工作繁重，各个镇（街道）不得不聘用大量的社会人员，仅在温江区涌泉街道，各类“专干”、“协管员”就有100多人。①
为解决社区两委行政化、与公共服务站职能不清以及社区人员负担过重等难题，2014年成都市武侯区率先改革，尝试采取向社会组织购买政务服务的方式，将涉及基本民生等领域的139项政务服务职能全部交由社会组织承担，2015年预算3700多万元。
改革推进中的问题与解决方案
改革面临着两项难题，一是原有公共服务站的人员怎么办，二是去哪里找能够承接服务的社会组织。对此，武侯区政府采取了折衷的办法，公共服务站原有聘用人员（社会综合协管员）共600多人全部与社区解除劳动关系。与此同时，政府出台相应政策，成立社会组织孵化中心，鼓励并帮助原有人员在自愿的基础上成立社会组织。政府通过“申请、评估、入驻、孵化、出壳、跟踪”六个流程，为初创的服务类社会组织提供办公场地、设备、信息资源等方面的共享设施，并通过非公开招标的“比选”方法，向这些社会组织购买政务服务。政府（街道办事处）与新生的社会组织签订购买服务合同，并出台购买目录、购买标准、购买办法，组织街道相关业务科室、各社区、社区居民以及驻辖区单位参与考核。借助这些机制，2014年武侯区13个街道全部改革到位，共有90余家社会组织承接政务服务。
运行一年多来，改革取得了良好的效果：社区居委会从政务中解放出来，把主要精力放在了推动社区自治方面；公共服务站职责清晰，聘用人员相应减少，政府卸掉了人员管理的负担。例如，最先改革的武侯区某社区原有综合服务站工作的社会综合协管员20名，改革后，他们全部与社区解除劳动关系，成立了武侯区阳光惠民社会服务中心，承接了原有的政务服务工作。作为社会组织的成员，这些人员的工作作风得到了改观，服务也更周到、更细化。
然而，随着项目的推进，一些问题也逐步显现出来。一是政务服务购买项目的合理性问题。例如，“办理就业失业登记证”等行政审批类事项，是否能够外包给社会组织存在争议；一些交给社会组织的项目实际上还是由社区两委人员承担，而且数量庞大，据统计，社区两委人员承担项目数量甚至多达43项①；同时社会组织也常会帮助两委做分外的工作，如“社区迎检”等。二是社会组织的能力问题。虽然承接政务服务的社会组织大部分由原有聘任人员组成，对业务相对熟悉，也容易与社区建立信任，但以往的政务工作由社区两委及聘用人员协作完成，改革后没有两委人员的参与，新的社会组织能否独自承担139项服务都还是未知数。
事实上，在项目运行一年后，这些社会组织逐步发生了分化，有的组织已显现出能力上的欠缺。为此，武侯区政府一方面通过严格考核梳理出一份“准入名单”，淘汰不合格的组织，将原有的90多家社会组织减少到70多家；另一方面，尝试改变购买服务的方式，采用公开招投标的方式选择合作者，购买服务不再“零门槛”。2015年3月，簇锦街道原有社会组织由于绩效不佳、考核不合格而被淘汰出局，街道办事处将该项目委托当地政府采购部门向全社会公开招标，成都市同行社会工作服务中心以237.9万元的报价中标 。
此次招标共吸引了5家机构参与，其中3家符合资质要求，形成了一定的竞争态势。中标的同行社会工作服务中心不是由原有社区人员转制而来，而是一家社会工作专业服务机构，成立于2012年，由成都信息工程学院教师创办，在当地享有一定声望。在这一购买项目中，合同的详尽程度十分引人注目，项目招标书长达20页，详尽列举了承接方需要履行的139项公共服务职责、相关考核标准及考核办法，显示了其较高的合同化治理水平。
应该说，武侯区在社区层面购买政务服务是一个有益的政策创新，一方面减轻了社区两委的负担，提高了基层政务服务的质量；另一方面拓宽了政府购买服务的范围，探索了政务服务提供的新途径。值得注意的是，相关改革之所以能够成功，就是由于政府最初设计项目时把握住了一个原则，即所购买的政务服务项目虽属于传统的政务服务领域，但不涉及核心的政府审批职能。政府购买的只是初审、登记、查验等服务，因而避开了法律权限等方面的问题。从目前的情况看，武侯区的尝试取得了一定的成效，在政务购买中，政府购买公共服务的相关政策制度得到了完善，公开性透明度不断增强，社会组织也在这一过程中不断壮大，并在一定程度上实现了优胜劣汰。当然，这项政策创新还是新生事物，一切还在不断的发展之中，还需要进一步地观察评估。
【本文作者为北京大学政府管理学院副教授】
注释：
[1]Simon Domberger, The Contracting Organization: A Strategic Guide to Outsourcing[M],Oxford: Oxford University Press, 1998.
[2]（美）E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》[M].北京：中国人民大学出版社，2002年版。
[3]（美）莱斯特·萨拉蒙：《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》[M].北京：商务印书馆，2008年版。
[4]刘莉：《政务下沉之后：不是所有政务服务都适合“外包”》[N].《四川日报》，2015年1月19日。