【摘要】基层官吏是执行朝廷命令、管理和教化百姓的主要力量。基层吏治的优劣直接关系到地方社会的安定，也是影响地方政治秩序的关键所在。《张家山汉墓竹简》中的《二年律令》所规定的条例，既对官吏的基本权益给予了充分保障，同时又建立了比较严苛的行政问责机制，展现了汉初法律对于基层官员“权”与“责”高度统一的原则。
【关键词】 《二年律令》 基层官员 权责划分 【中图分类号】K234 【文献标识码】A
汉初对基层官吏的俸禄、赏赐、出行、休假等方面均有详细规定
至少从秦朝开始，统治者便把官秩作为区分官员级别、确定官员俸禄及其他权利的主要标准。汉初也不例外，如《二年律令·秩律》就有“（县令）秩各八百石，有丞、尉者半之，司空、田、乡部二百石”、“（道长）秩各五百石，丞、尉三百石”等规定，并根据秩级来授予官吏不同材质的印绶。
朝廷对基层官吏的赏赐，部分也依据秩级确定。如《二年律令·赐律》规定：“赐吏酒食，率秩百石而肉十二斤、酒一斗；斗食令史肉十斤，佐史八斤，酒七升。”此外还规定，对于殉职的基层官吏，由所任郡县赐予棺木和官衣，“千石至六百石吏死官者，居县赐棺及官衣。五百石以下至丞、尉死官者，居县赐棺”。
另据《二年律令·置吏律》，基层官吏遇紧急事件或赴任、升迁时，还和郡守二千石官吏一样有权使用“驾传”，即公车。且根据《传食律》，沿途郡县还必须为这些官吏及其随从提供食宿安排，不同级别又有着不同的规定。其中，连不同级别官吏的用米、用酱、用盐以及时间、人数、传食次数和马的草料等都给予了详细说明：“丞相、御史及诸二千石官使人，若遣吏、新为官及属尉、佐以上征若迁徙者，及军吏、县道有尤急言变事，皆得为传食。车大夫粺米半斗，参食，从者粝米，皆给草具。车大夫酱四分升一，盐及从者人各廿二分升一。食马如律，禾之比乘传者马。使者非有事，其县道界中也，皆毋过再食。其有事焉，留过十日者，禀米令自炊。以诏使及乘置传，不用此律。县各署食尽日，前县以谁（推）续食。食从者。二千石毋过十人，千石到六百石毋过五人，五百石以下到二百石毋过二人，二百石以下一人。使非吏，食从者，卿以上比千石，五大夫以下到官大夫比五百石，大夫以下比二百石；吏皆以实从者食之。诸吏乘车以上及宦皇帝者，归休若罢官而有传者，县舍食人、马如令。”
对于假期而言，汉初的基层官吏每年都享有固定的假期，以保证其休息时间和工作效率。通常是“予告六十日”，即每年休假六十天。对离家两千里以上者，则准许两年回乡一次，给予八十天的假期。
汉代对基层官吏的职权有着明确划分，以确保基层行政的高效运作
《置吏律》规定：“官各有辨，非其官事勿敢为，非所听勿敢听。”具体来说，汉初基层官吏的职权范围大致依据各自的职掌来确定。《汉书·百官公卿表上》载：“县令、长，皆秦官，掌治其县……十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼徼循禁贼盗。”而据《二年律令》规定，在乡以下则设有“仓、库、少内、校长”等官职。虽然《二年律令》对于基层官吏的具体职掌并没有明文规定，但律文对主管官吏所承担行政责任的反复强调，却表现了基层官吏职权的明确性。如《贼律》规定：“贼燔城、官府及县官积聚，弃市。贼燔寺舍、民室屋庐舍、积聚，黥为城旦舂。其失火延燔之，罚金四两，责所燔。乡部、官啬夫、吏主者弗得，罚金各二两。”即明确了“乡部、官啬夫、吏主者”拥有缉捕纵火犯的职权。为确保基层官吏的权威，《二年律令·贼律》还明确规定，百姓不得因公事而殴打或辱骂官吏：“以县官事殴若詈吏，耐。所殴詈有秩以上，及吏以县官事殴詈五大夫以上，皆黥为城旦舂。”对违法者，则依据情节的轻重，对其处以一年到三年的徒刑。
此外，为避免官吏相互推诿或职权不明等情况，《二年律令》对基层官吏的具体职权范围也作了细致的划分。例如对于乡村道路的维护权，《田律》就明确规定：“虽非除道之时而有陷败不可行，辄为之。乡部主邑中道，田主田道。”即邑中道路的维修由乡部负责，而田中道路的维修则由田官负责。再如对于守丞等试用官吏的司法审判权，《具律》也作出了区分和规定：凡县道官任命的守丞均没有司法审判权，凡二千石以上官员任命的守丞均拥有司法审判权。
这些明确的规定和细致的划分对于推动地方行政的高效运作，特别是明确基层官吏的行政权力和职责具有非常重要的意义。
汉代对基层官员承担相应责任的规定，保障了行政效率的提高
基层官吏的“责”主要指官吏的行政责任，从责任人的角度来看，大致可以分为两类：一是以所有基层官吏为追责对象，二是以特定的基层官吏为追责对象。
就第一类情况而言，因为所有的基层官吏都是追责的对象，所以律文中并没有明确规定具体的责任人。例如所有的基层官吏必须要严格执行皇帝或朝廷的命令，凡擅自更改或假传皇帝命令者，《贼律》便规定依据其危害程度来定罪，已造成严重后果的要处以死刑。汉代的官方文书是朝廷下达命令或地方汇报公务的重要信息载体，为确保内容的机密性，文书往往会加盖封印，《贼律》亦规定官吏不得擅自毁坏封印。由于“毁封”可能导致泄露、篡改信息等严重后果，因而处罚往往较重，要被判四年的“隶臣妾”（刑罚名）。《贼律》还规定，凡出现故意欺瞒、上报不实，甚至是伪造文书等行为，官吏都必须接受处罚。
对丢失官方凭证，《二年律令》也制定了明确的问责办法。如《贼律》规定：“亡印，罚金四两，而布告县官，毋听亡印。亡书，符券，入门卫木久，搴门、城门之钥，罚金各二两。”官印、文书或符券等都是官吏行使权力的重要凭证，而丢失官印等凭证则可能会造成无法预料的“次生灾害”，故此类处罚同样较重，罚金为四两或二两。
第二类律文是以特定的基层官吏为追责对象，主要围绕官吏的具体职权展开，因而律文中标有明确的责任人，部分律文还涉及多个责任人，有主要责任人和次要责任人之分。因所涉律文较多，以下仅就司法审判、市场税征收和户籍管理三方面来具体说明。
《二年律令》对汉初基层官员的司法审判权有明确的划分，也对审判官员的行政责任作出了细致规定，凡故意宽纵、量刑有失等行为，都将受到法律的追究。如《具律》规定：“鞠狱故纵、不直、及诊、报、辟故弗穷审者，死罪，斩左止（趾）为城旦，它各以其罪论之。其当系城旦舂，作官府偿日者，罚岁金八两；不盈岁者，罚金四两……其受赇者，驾（加）其罪二等。所予臧（贓）罪重，以重者论之，亦驾（加）二等。其非故也，而失不审者，以其赎论之。爵戍四岁及系城旦舂六岁以上罪，罚金四两。”其中有的刑罚很重。如将犯人误判为死罪的，要处以“斩左趾为城旦”的刑罚，即罢官、砍掉左脚并判罚三年苦役。
值得注意的是，在追究审判官员的行政责任时，《二年律令》对故意行为和过失行为作了明确区分，凡故意行为，均加罪二等。如因收受贿赂而故意宽纵犯人的，在追究其行政责任时，还需按赃罪量刑，取其重者定罪。此外，为更好地落实问责机制，律文还对“失”“不直”等法律术语作了具体的司法解释：“劾人不审，为失；其轻罪也而故以重罪劾之，为不直。”这不仅表明了汉初法律的进一步完善，也体现了法律对公职人员的保护。
汉初对商人实行政治上贬低而经济上放纵的政策。商贾必须根据资产交纳一定比例的市场税，凡隐瞒不报或虚报不实者，即没收其资产。对监管不力的官吏，也将追究相应的行政责任。如《二年律令》中“市贩匿不自占租，坐所匿租臧（贓）为盗，没入其所贩卖及贾钱县官，夺之列。列长、伍人弗告，罚金各一斤。啬夫、吏主者弗得，罚金各二两”的规定，则不仅要追究列长、伍人等直接监管官吏的责任，对于主管该事务的更高一级官吏也必须追究其行政责任，尽管所受处罚要明显低于直接监管的官吏。
关于户籍统计和登记，《二年律令·户律》也明确规定基层官吏必须在每年的八月之前完成户籍整理工作，凡存在舞弊或过失行为的，要追究有关人员的责任。例如：“恒以八月令乡部啬夫、吏、令史相襍案户籍，副臧（藏）其廷。有移徙者，辄移户及年籍爵细徙所，并封。留弗移，移不并封，及实不徙数盈十日，皆罚金四两；数在所正、典弗告，与同罪。乡部啬夫、吏主及案户者弗得，罚金各一两。”也就是说，对于迁徙到别处者，主管官吏要将其户籍并年龄、爵级等信息一并封缄，转交给迁徙地官员。对于没有转交或没有将相关信息一并封缄转交等行为，将追究乡部啬夫、吏、令史的责任。谎报迁移的，里正、田典知情不报，与谎报者同罪。乡部啬夫等主管官吏没有及时发现这一情况的，也都将遭到问责。
《二年律令》展现了汉初法律对于基层官员“权”与“责”高度统一的原则
《二年律令》承秦制，力求建立高效的基层行政体制，与秦律有明显的一致性。毫不夸张地说，《二年律令》的部分律文都直接继承了秦律。仅就追究领导责任而言，在《睡虎地秦墓竹简》等文献资料中便有许多记载。如秦简《金布律》规定：“贾市居列者及官府之吏，毋敢择行钱、布；择行钱、布者，列伍长弗告，吏循之不谨，皆有罪。”《内史杂》规定：“（粮仓）有不从令而亡、有败、失火，官吏有重罪，大啬夫、丞任之。”再从律文的名称来看，如田律、传食律、金布律、效律、傜律、行书律、傅律、除吏律、关市律等，《二年律令》也都基本照搬了秦律。这对于全面认识秦汉法律的关系和作用均有启迪意义，尽管其中还存在着“刻薄寡恩”的法家色彩和一些漏洞。
此外，汉初还认真吸取了秦朝因严刑峻法而导致覆亡的历史教训，更加注重司法的公正性，禁止滥用刑罚和限制刑罚，对基层官吏的问责机制也更具合理性，如《二年律令》对于故意和过失行为所承担的行政责任就有着明确的区分。再如对某些官吏的过失，如果没有造成严重的后果或恶劣的影响，实际上也并不会追究他们的责任。如《贼律》规定：“误，其事可行者，勿论。”这就较好地保护了基层官吏的工作积极性。
《二年律令》的律文既对官吏的基本权益给予了充分保障，同时又建立了比较严苛的行政问责机制。其主要意义在于基本确保了大一统王朝对地方社会的有序管理，大大减少了因地方吏治问题所带来的离心力。此外，汉初的一系列政策还初步造就了一支高效廉洁的基层官吏队伍，为汉帝国的逐步强盛和后世官制的不断完善做出了一个比较好的示范，也为即将到来的“文景之治”奠定了重要基础。
（作者为南京师范大学历史系教授、博导；南京师范大学历史系博士生丁佳伟对此文有重要贡献）
【注：本文系国家社科基金重点项目“秦汉简牍史料中的土地制度研究”（项目编号：13AZS004）的阶段性研究成果】
【参考文献】
①张家山二四七号汉墓竹简整理小组：《张家山汉墓竹简〔二四七号墓〕》（释文修订本），北京：文物出版社，2006年。
②胡平生、张德芳：《敦煌悬泉汉简释粹》，上海：上海古籍出版社，2001年。
③睡虎地秦墓竹简整理小组：《睡虎地秦墓竹简》，北京：文物出版社，1978年。
责编/潘丽莉 王妍卓 美编/宋扬
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