【摘要】我国宅地使用权期满自动续期的问题，一直备受人民群众和社会各界关注。在当前形势下，破解我国宅地使用权期满后自动续期的不确定性，可从《物权法》修订为民法分则物权编时，直接规定宅地使用权为无期限的用益物权，或规定宅地使用权期满后经过自动续期而变为永久性用益物权。
【关键词】宅地使用权 自动续期 《物权法》 【中图分类号】D923.2 【文献标识码】A
《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《意见》）发布，其中对住宅建设用地使用权（以下简称宅地使用权）期满自动续期问题提出了“研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”的意见，为解决宅地使用权的不确定性提出了重要决策。值此编纂《民法典》之际，为完善物权法的相关规定提供了修法的时机，应当借此机会，一举解决宅地使用权自动续期的不确定性，确保人民群众安居乐业。
宅地使用权到期后，面临哪些不确定性
在我国现行法律中，宅地使用权自动续期的不确定性，来源于我国2007年制定的《物权法》第149条第1款关于“住宅建设使用权期间届满的，自动续期”的规定。按照这一规定，宅地使用权是一个有期限的用益物权，其期限最长不能超过70年；该期限届满后，自动续期。这样规定宅地使用权到期后的自动续期，主要存在以下不确定性：
首先，目前在国内实行宅地使用权的存续期间并不相同，自20年至70年不等，最高为70年。《物权法》第149条第1款规定的“期间届满”，究竟是指哪个期间？是指最高70年的期间届满，还是上述其他任何期间的届满。这个含义不确定。
其次，宅地使用权期间届满后自动续期，是否需要业主申请。对此，《物权法》第149条第1款只规定了期满后自动续期，并没有规定自动续期要履行何种手续，故这个问题也具有不确定性。
再次，宅地使用权期间届满后自动续期，究竟要续多长期间，是有年限的期间还是没有年限的限制，仍然还是续期70年吗？都不确定。
最后，也是业主最为关心的问题，即宅地使用权期间届满后经过自动续期，是否还需要补交续期期间的土地出让金呢？《物权法》第149条第1款对此没有作出明确规定，要交纳还是不交纳，也不确定。
宅地使用权自动续期为什么存在不确定性
作为国家基本法的《物权法》，为什么会对这样一个关系到亿万人民群众生活的宅地使用权，做出了包含这些不确定性的规定，是有其原因的。
在改革开放之初，1982年《宪法》第10条第1款规定：“城市的土地属于国家所有。”因此，任何人都不可以私人享有城市土地的所有权。为了解决城市居民和企业对城市建设用地的需求，在原来划拨国有土地的基础上，增加了有偿出让土地使用权的制度。当时，将通过划拨方式和出让方式取得的国有土地权属，都称之为国有土地使用权，其性质属于用益物权，并均须设有期限。随后，《城市房地产管理法》规定了不同性质的国有土地使用权的不同期限，同时规定国有土地使用权的期限届满前，使用权人须提前申请续期，是否续期须经政府批准，也必须交纳续期的出让金，否则国家将有权收回土地。
在制定《物权法》时，法律草案将国有土地使用权改称为“建设用地使用权”，规定建设用地使用权期间届满后续期，应当依照法律规定办理。同时规定，不予续期或者收回建设用地使用权的，该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，依照约定，没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。这就意味着，在建设用地使用权期限届满，权利人不申请续期，或者政府不批准续期，使用权人将丧失该权利，因而，就涉及该土地上的房屋以及其他不动产的不同处置问题。
对于上述问题，立法机关积极采取对策，最后决定增加规定《物权法》第149条第1款，即宅地使用权期间届满的自动续期。由于有了这样的规定，就使宅地使用权在期间届满后，不必申请续期就可以自动续期，就不存在政府收回宅地使用权的问题，城市居民当然也就可以放心，不必担心土地使用权被收走后自己无处居住问题的发生。这样的规定，对安定了民心起了很大的作用，保证了《物权法》在2007年得到高票通过。
可是，宅地使用权自动续期的法律规定存在不确定性，这在立法时就已经明确。出现这样问题的主要原因是，《物权法》立法时间非常紧迫，且是在对《物权法》是否存在违宪问题发生争议的最紧张时期。因而，立法者没有足够的时间全面探讨自动续期的条件。土地是不可再生资源，具有重要的财产价值，宅地使用权的期限届满后自动续期，一时很难决定究竟应该怎样处理。因此，将此问题暂时搁置，待对问题研究更加深入后，再做自动续期后的安排，对解决续期是否交费可能会更加有利。正是因为这样一些原因，才使《物权法》第149条第1款规定出现了自动续期的不确定性。
破解宅地使用权自动续期不确定性，需要解决的主要问题
在当前形势下，破解我国宅地使用权期满后自动续期的不确定性，应当着重解决以下几个问题：
第一，破解宅地使用权自动续期不确定性的关键，是摆正政府利益与人民群众利益的关系。解决宅地使用权期满后自动续期不确定的实质，就是怎样协调人民群众利益与政府利益的平衡问题。在理论上说，政府没有自己的利益，政府的利益就是人民群众的利益。因为，土地公有就是全民所有，国有土地增值，获益的是人民群众，两者的利益是一致的。但是，在实际上并非如此，人民群众的利益总是具体的利益，是每一个业主对自己的土地权属的利益，而政府的利益是政府可以支配的利益，解决的并不是每一个具体居民的具体利益。因此，政府利益与人民群众利益尽管是统一的，但存在对立的内容。在这种情况下，政府应当尽可能地让利于民，让人民群众能得到更多实惠，造福于人民，使人民群众安居乐业，生活幸福。事实上，对于破解宅地使用权期满后自动续期的不确定性，较大地阻力就是来自于政府，特别是来自于政府的土地主管部门。只有政府以及政府的土地主管部门摆正了人民群众利益与政府利益的关系，对这个问题的破解就容易多了。
第二，应当确定宅地使用权自动续期的核心价值是“一次取得，永久使用”。这个观点，是笔者在研究宅地使用权自动续期问题时得出的结论。《物权法》第149条第1款留下来的自动续期不确定性问题，就是要解决《物权法》通过自动续期的规定究竟要给人民群众一个什么样的物权？这个用益物权究竟是有期限的权利，还是无期限的权利？从“自动续期”的文义逻辑上推论，一个有期限的物权经过自动续期，就会变成一个永久性的权利。这就是说，一个规定有期限的权利，在期满后通过自动续期而自动展期；由于续期没有规定具体期间，或者就是规定了续期的期间，但新的期间届满仍然还是要自动续期，因而就会使这个权利永久存续下去，不再受期间的限制。那么，这个权利就成为一个永久性的权利。不仅如此，就从立法者规定“自动续期”的本意推论，宅地使用权作为永久性用益物权，也在其立法本意之中。因为，规定宅地使用权期间届满自动续期，就是要保证老百姓安居乐业，住宅建设用地权只有通过自动续期而使其成为永久性的权利，才能够保障老百姓各安其居而乐其业，实现立法者的目的。同时有恒产者有恒心，所谓恒产，并不是房屋而是土地，人民群众只要拥有了永久的宅地使用权这个恒产，才能够对国家有恒心，否则就会欠缺恒心，就会移居海外。因此，解决宅地使用权期满后自动续期的不确定性，就是要通过自动续期的法律安排，确定宅地使用权是一个“一次取得永久使用”的永久性用益物权。
第三，正是因为宅地使用权期满后经过自动续期而成为一个永久性用益物权。因此，宅地使用权的自动续期一定不是一个有期限的自动续期，即对宅地使用权自动续期不得设置新的期限，经过一次自动续期后，这个权利就不存在自动续期的问题了，因而，就是一个永久性用益物权。这样的解释，并不违反《物权法》第149条第1款的规定，应当是这一条款的必然内容。任何主张对宅地使用权期满自动续期再加上一个新期限的意见，都是违反《物权法》规定的。
第四，宅地使用权经过自动续期成为业主的永久性用益物权，国家必须对该用益物权予以充分的保障。在国家没有重大公共利益需要的情况下，不得征收宅地使用权，避免损害居民的住宅权。同时，这个永久性用益物权是城镇居民的恒产，与其他物权同等保护，任何机构和个人都不得侵犯，享有完整的支配权，其行使和转让权利不受限制，并且应当准许权利人的继承人予以继承，使这个土地权属变成真正的恒产。
第五，在宅地使用权经过自动续期成为一个永久性的用益物权后，应当确定，国家是城市土地的所有者，宅地使用权人是用益物权人，宅地使用权人通过购买商品房合同，从开发商手里继受取得宅地使用权，其与国家形成了所有权人与土地使用权人的关系。这样一个关系，不应当采用继续支付土地出让金的方法，而应当采用交纳税金的方式来固定，即宅地使用权人永久使用国家享有所有权的土地，而宅地使用权人使用国家享有所有权的土地就应当负担向政府交纳税金的义务。对这样的公法关系，应当通过国家立法，确定宅地使用权人与国家作为土地所有权人之间的关系，确定业主能够接受的象征性的税金比例和缴纳方法。其他任何机关都没有权力制定这样的法律。
破解宅地使用权自动续期不确定性的立法办法
破解宅地使用权自动续期的不确定性，目前有两个特别有利的条件：其一，《意见》中关于“研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”的要求，就是破解这种不确定性的有力举措。
其二，立法机关正在加紧制定《民法典》，其中任务之一就是对《物权法》进行修订，作为民法分则的物权编，这就给修订物权法第149条第1款关于宅地使用权自动续期提供了一个最好的时机。在这两个有利条件下，破解宅地使用权自动续期的不确定性，就具备了完全的条件。立法机关应当抓住有利时机，解决在2007年制定《物权法》时留下的立法空白和重大遗憾，将这个不确定性予以确定。
在将《物权法》修订为民法分则物权编时，可以在下述两个办法中选择一个方法，破解宅地使用权自动续期的不确定性：
一是直接规定宅地使用权为无期限的用益物权。民法分则物权编对凡是用于住宅建设的建设用地使用权，一律规定为无期限的用益物权，开发商从政府手里通过出让的方法取得宅地使用权，就是无期限的权利，在开发商将商品房卖给城市居民时，将宅地使用权同时转让给业主，使业主取得永久性的宅地使用权。同时还可以规定，在取得宅地使用权70年后，业主应该向政府交纳税金，以此确认宅地使用权人与国家作为土地所有权人的关系。
二是规定宅地使用权期满后经过自动续期而变为永久性用益物权。民法分则物权编对于宅地使用权可以仍然维持70年的期限，但应明确规定，宅地使用权70年期间届满后经过自动续期，成为无期限的永久性用益物权。同时明确规定，在宅地使用权期满后自动续期后，使用权人不负担补交土地出让金的义务，而应当向土地所有权人缴纳适当税金，缴纳税金的方法应当由国家法律另行规定。
上述两个方法都符合我国目前城市土地属于国家所有的宪法规定。相比较而言，前者解决问题比较彻底，后者更为稳妥。因而，笔者比较倾向于后一种意见。
（作者为中国人民大学民商事法律科学研究中心主任、法学院教授）
【参考文献】
①全国人大常委会法制工作委员会民法室编：《中华人民共和国物权法条文说明、立法理由及相关规定》，北京：北京大学出版社，2007年。
②杨立新：《住宅建设用地使用权期满自动续期的核心价值》，《山东大学学报》，2016年第4期。
③杨立新：《期满自动续期后的住宅建设用地使用权》，《东方法学》，2016年第4期。
责编/肖晗题 美编/王梦雅
