新旧条例内容的主要变化
新条例共8章47条，内容分三大板块。第一章构成第一板块，是条例总则部分，列9条；第二章至第五章构成第二板块，是条例主体部分，列27条；第六章至第八章构成第三板块，列11条，规定了党内监督和外部监督的关系、整改和保障、附则等。党内监督新旧条例内容的主要变化，可以从以下方面进行对比：
一是总则方面。将《监督试行条例》与《监督条例》总则内容对比后发现，新旧条例总则的内容变化较大。
新旧条例的共有规定。新旧条例都有对立法目的、指导思想、监督重点对象、监督主要内容、监督原则的规定。不同的是，新条例对立法目的的规定更为集中，对指导思想的规定更为丰富，对监督主要内容的规定更为全面，并突出了“维护党中央集中统一领导，严明党的政治纪律和政治规矩，树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，贯彻落实党的理论和路线方针政策，完成党中央和上级党组织部署的任务，确保全党令行禁止”的情况。
新条例的新增规定。新条例新增了四项规定，一是党内监督不设禁区，正确处理信任与监督的关系；二是党内监督与党纪处理的关系；三是党的领导干部的自我约束；四是党内监督体系。党内监督体系是一个“党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督”的体系。
旧条例第五条在新条例中被单列为第六章。旧条例第五条规定：“党内监督要与党外监督相结合”。新条例第六章“党内监督和外部监督相结合”，分别规定了各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督；领导干部严重违纪涉嫌违法犯罪的处理程序；各民主党派的监督和社会监督等。
二是党内监督的主体方面。党内监督的主体是指负责实施党内监督的组织或者个人。监督主体是监督权力（利）、监督责任的合一体。《监督试行条例》规定了党内监督的六个主体，包括党的各级委员会、党的各级委员会委员、党的各级纪律检查委员会、党的各级纪律检查委员会委员、党员、党的各级代表大会代表。《监督条例》规定了党内监督的四个主体，包括党的中央组织（党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会、中央委员会成员、中央政治局委员）、党委/党组（书记、常委会委员、委员）和党的工作部门、党的纪律检查委员会和纪委派驻纪检组、党的基层组织和党员。上述监督主体在党内监督中各司其职，《监督条例》第十五条规定了党委（党组）的职责，第二十六条规定了党的各级纪律检查委员会的具体任务，第三十五条规定了党的基层组织的职责，第三十六条规定了党员的权利和义务。与旧条例不同的是，新条例特别突出了党的中央组织在党内监督中的全面领导地位。
三是党内监督的对象方面。党内监督的对象是指对哪些个人或者组织的行为进行监督。从广义上看，党的一切组织和全体党员都要接受监督，都是党内监督的对象，党章规定，要“加强对党的领导机关和党员领导干部的监督，不断完善党内监督制度”；“不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员”；“上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督”。
与党章规定相衔接，《监督试行条例》第三条、《监督条例》第六条、第十七条都规定了党内监督的重点对象，即党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。新条例第三十四条还规定了对党的纪检机关及其工作人员的监督：“加强对纪律检查机关的监督。发现纪律检查机关及其工作人员有违反纪律问题的，必须严肃处理。各级纪律检查机关必须加强自身建设，健全内控机制，自觉接受党内监督、社会监督、群众监督，确保权力受到严格约束”。从近年来查处的党内腐败案件看，查处对象为党的纪检人员的案件不在少数。党的纪检机关及其工作人员专司党内监督，“打铁还需自身硬”，对其加强监督十分必要。
四是党内监督的制度方面。党内监督制度是指制度化的党内监督方式和手段，通过这些方式和手段，发挥监督作用，实现监督目的。中国共产党在长期的党内监督实践中，形成了一系列监督方式和手段。《监督试行条例》设专章规定了党内监督的十项制度，包括集体领导和分工负责制、重要情况通报和报告制、述职述廉制、民主生活会制、信访处理制、巡视制、谈话和诫勉制、舆论监督制、询问和质询制、罢免或撤换要求及处理制。《监督条例》对党内监督制度的规定分散在不同章。
梳理新条例对党内监督制度的规定可以发现：新条例保留了旧条例的一些制度。一些制度为新旧条例的共同规定，例如情况通报和报告制、述职述廉制、民主生活会制、信访处理制、巡视制、谈话诫勉制等。这些制度的名称虽略有不同，但实质内容大同小异。
新条例创设了一些新制度。一些制度是新条例独有的，例如书记第一责任人制、党组织主要负责人个人有关事项在一定范围公开制、党的领导干部插手干预重大事项记录制等。
新条例删减并调整了一些制度。删减的制度有集体领导和分工负责制、询问和质询制、罢免或撤换要求及处理制；调整的制度是舆论监督制。新条例将舆论监督的内容调整到了新增的第六章。《监督条例》第三十九条规定：“利用互联网技术和信息化手段，推动党务公开、拓宽监督渠道，虚心接受群众批评。新闻媒体应当坚持党性和人民性相统一，坚持正确导向，加强舆论监督，对典型案例进行剖析，发挥警示作用”。本规定适应了互联网时代舆论监督的新特点，扩展了旧条例有关舆论监督的内容。
五是党内监督的保障方面。党内监督的保障是指对加强党内监督起支持作用的各种条件。《监督试行条例》和《监督条例》都规定的党内监督保障措施有保密、申诉、责任追究等。新条例规定的保障措施更专业、更严格，尤其是有关“党组织对监督中发现的问题应当做到条条要整改、件件有着落”的规定，对于提高党内监督的实效，将党内监督工作落在实处尤其必要。
条例新增内容的重要意义
新条例有些新增内容，对于加强党内监督意义重大。
第一，有关“党内监督不设禁区”的规定，破除了党内监督的禁忌。这意味着，在党内，任何人都要接受党内监督，特别是握有集中权力的党委书记。从现实情况看，党内监督的突出问题是对党委书记的监督比较薄弱。解决这一问题，一是领导干部要加强自我约束，二是要有更具体、更可操作的制度，使对领导干部的监督落在实处。例如，《监督条例》第十七条“党组织主要负责人个人有关事项在一定范围公开制”的规定，就是监督党委书记的具体制度。
第二，有关“党内监督体系”的规定，使党内监督成为一个有统一领导、有职责侧重、有功能配合的有机整体，有利于发挥监督系统的整体功能。尤其是“党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会全面领导党内监督工作”的规定，突破了《监督试行条例》的规定，明确了党中央对党内监督的集中统一领导，体现了党中央以身作则、以上率下，这是落实党内监督，使党始终保持先进性的根本保证。新条例还规定“党委（党组）在党内监督中负主体责任，书记是第一责任人”，这是对党内监督责任制的规定。如果党委书记不履行或者不正确履行党内监督职责，要依照《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》等规定处理。
第三，有关“党内监督和外部监督相结合”的细化规定，对于克服党内监督的局限意义重大。从监督主体上划分，监督可以分为内部监督和外部监督。内部监督又称“同体监督”，外部监督又称“异体监督”。同体监督可能导致监督有禁区、留情面、不得力等问题，因而异体监督某种程度上更为必要。为了克服党内监督的局限，必须加强党外监督。从1949年至今，中国共产党领导下的新中国已有60余年的历史，中国社会也发生了翻天覆地的变化，但加强对中国共产党的外部监督始终是中国政治的重大主题，原因就在于中国共产党是长期执政的政党，没有对党的外部监督，也就没有中国共产党的先进与纯洁。在这个问题上，《监督条例》第六章的内容虽然简单并需要进一步完善，但可谓是开了个好头。
（作者分别为中国政法大学教授；中国政法大学研究生）
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