作者：华侨大学公共管理学院副教授 徐晞
社会救助是一项对低收入居民或特殊群体给予物质帮助或精神救助的基础性制度安排。我国长期以来单纯依靠政府提供的传统救助方式，很难公平惠及社区所有需要对象，也无法有效解决多样化服务需求。因此，需要鼓励社会组织即非营利组织参与社会救助，建立健全物质资金帮扶与心理社会支持相结合、基本救助服务与专业化个性化服务相补充、政府主导与社会参与相衔接的新型社会救助服务模式从而实现社区精准救助。
美国作为全球最大的移民社会，基本依靠民间自治的方式提供各种社会服务并自我结成社区，并且平均每175个美国人就拥有一个非营利组织，四分之一的16岁以上的美国人在社会组织中从事志愿工作。布鲁明顿是美国印第安纳州南部蒙罗县所辖的一个城市，面积60.5平方公里，仅有人口8万多人，但拥有非营利组织一千多家，彼此交互合作形成网络关系的强大合力，主要以资金支持、资源共享、互助互济等方式为社区低收入及特殊群体提供高效的救助服务，反映了美国社区救助的一般状况。美国社区治理和社会组织的经验可以在充分考虑我国国情的基础上被有针对性地借鉴。
一、非营利组织之间交互式合作形成网络关系
1.由资金支持形成的网络关系。资金是非营利组织运营的首要保障，资金支持编织了一张社会组织互相联系的资助网。在布鲁明顿，社区基金会和联合之路是主要资助方。社区基金会一方面以竞争性招标方式给予社区其他非营利组织资金支持，单2014年就向社区330个非营利组织资助18亿美元；另一方面又以1∶2配套资助方式，支持社区中一些非营利组织的项目运作。联合之路在布鲁明顿社区有25个认证会员，定期将募捐来的善款帮助会员组织发展运作。
2.由相互扶助及资源共享形成的网络关系。这种关系能很好地为低收入及特殊群体提供食物、日用品等生活必需品，改善教育、收入环境。例如，蒙罗县社区厨房除了为低收入居民免费提供熟食，还为课后在布鲁明顿男孩女孩俱乐部（为社区低收入家庭的6-18岁儿童提供下午放学后3-7点的课后服务以及暑期夏令营）、蒙罗县女孩之家（对社区低收入家庭的女孩提供课后辅导、全天托管和夏令营）接受课后服务的孩子提供点心；与Stone Belt（为残疾人提供教育和服务的机构）合作，每天由该组织的残疾志愿者运送食物给社区低收入老人以及收集搬运社区居民捐赠的食物。
3.由咨询服务形成的网络关系。美国非营利组织成立之初应根据各州的法律注册为公司、非法人社团或信托，而后再向联邦国税局申请免税资格，从而在法律上享有非营利组织的地位和优惠。由于布鲁明顿社区的非营利组织大多注册为公司形式，是布鲁明顿商会的会员，享有商会提供的投资（立项）咨询、商务推荐、会员联谊、宣传推广等会员服务，从而更好地孵化和成长。
二、非营利组织与政府、企业、公众等形成网络关系
布鲁明顿的非营利组织除了彼此之间形成牢固的资源网络关系外，还与所在地政府、企业、学校、公众等组织形成强大的社会网络关系，实现社区多元主体共治。
1.政府是非营利组织开展社区救助活动的强大支持者。布鲁明顿的非营利组织或多或少获得过政府的财政拨款和政府购买服务的项目收入，为遭受家暴的妇女和儿童提供紧急庇护、蒙罗县医疗志愿诊所（由社区退休医护人员担任志愿者，为社区1.7万多名没有医疗保险且收入低于联邦贫困标准200%以下的社区居民提供服务）等组织所获得的政府财政拨款占年度收入的一半以上。从政府财政拨款数量来看，财政拨款更侧重于提供或购买最基本的食物和医疗服务。
2.企业是非营利组织社区救助活动的重要资金扶助者。除了一般性的捐赠外，企业也是公众参与捐赠活动的重要载体，例如联合之路采取工作场所募款的方式，即依托企业向其员工筹款，大大降低筹款成本，提高个人捐款的便捷度，也提高普通公众的参与度。
3.社区公众是非营利组织开展社区救助的有力助推器。社区公众对非营利组织的支持主要体现于财物捐赠和志愿服务。布鲁明顿的公众对联合之路和社区基金会等组织每年的联合募捐、年度筹款活动几乎耳熟能详并积极参与，各大超市、商业网点也都设有向公众募捐的渠道。
三、美国社区救助的网络治理形态
亚利桑那大学的Provan教授和蒂尔堡大学的Kenis教授提出三种网络治理结构形态：共享型网络治理、领导型网络治理和行政型网络治理。
首先，共享型网络治理强调参与者之间平等的相互依存和互惠共赢关系，这在美国社区服务和社会救助活动中最为广泛。非营利组织与政府提供社会救助服务时，彼此是一种平等的多边关系和相互依存关系，非营利组织在政府提供的救助产品之余，从各自使命和愿景出发为社区居民提供富有品牌特色的服务，甚至与政府在服务提供和资源争取上形成平等的市场竞争关系。
其次，领导型网络治理是网络参与者围绕一个核心参与者形成直接或间接的连接关系，这种治理形态更多表现在社区组织相互之间的网络关系中，如在解决社区饥饿问题上，布鲁明顿的社区组织形成以食物银行为核心参与者的网络关系，仅2013年各合作机构从食物银行获得食物就达370万磅，以各种形式分发给社区贫困居民；在社区医疗救助上，形成以印第安纳大学医院为核心参与者的社区医疗救助网络体系，为医疗志愿诊所等合作伙伴提供临床医生、化验放射诊断以及必要的住院服务；在组织经费争取上，形成以联合之路或社区基金会为核心机构的网络关系，社区多数组织是联合之路的会员，并申请过社区基金会的经费支持。
最后，行政型网络治理受制或依赖于网络外部参与者的资源配置或信息供给，社区救助活动的开展有赖于政府以及社区外部组织的资源、信息以及资金管控等关键作用来协调并维护社区网络。如“食物银行”的成功运作离不开联邦合作伙伴的补助和美国农业部政府购买项目，仅2013年通过这两种途径获得的食物分别占14%和26%。
四、我国非营利组织参与社区救助的治理路径选择
1.网络治理形态：宜采用领导型网络治理形态，形成“政府主导+社会组织参与”。在网络治理过程中，美国政府与其他治理主体共同参与到公共政策过程，无论是共享型、领导型还是行政型网络治理形态，网络都是多个组织之间相互依赖的状态，组织之间没有上下级隶属关系，不同于建立在合法权威之上的科层治理。当前，我国社会组织发展成熟度较低，政府仍然是社会救助的主要力量，要求社会组织与政府在社区救助服务中完全形成共享型网络治理形态的条件还不够成熟，可以先从政府领导型网络治理形态过渡到政府作为外部参与人的行政型网络治理形态，进而最终在某些救助领域形成政府和社会组织共享型网络治理形态。
2.网络治理关系：社会组织交互式合作参与，实现“核心供给+个性化服务”。美国的社会组织之间通过网络连接在社区中形成强大合力，通过资金供给、资源共享、互助互济等方式为社区低收入及特殊群体提供救助服务，共享型、领导型和行政型网络治理形态在社会组织提供社区救助服务过程中被灵活且富有成效地运用。我国社会组织发展处在起步阶段，参与社区救助服务的经验不足，资源供给有限，彼此之间的交流合作极少，只有通过网络治理形成协同效应才能实现资源有效配置，并在社区发展中更好发挥作用。社会组织之间的网络治理关系应当根据不同救助领域、救助服务特征分别采用不同的治理结构形态：非营利组织彼此关系主要建立在平等合作和互惠互利关系的基础上，通常采用共享型网络治理形态；当单个组织难以承担某项社区救助服务时，引入领导型网络治理形态，可以形成一个在社区非营利组织救助网络中承担领导角色或处于中心地位的核心供给机构，而后由数个非营利组织共同从不同角度、不同层面为社区居民提供具有个性化特色的服务；当社区内所有非营利组织形成合力也难以提供有效救助服务时，可以依托社区外部权威组织的资金支持、信息供给和资源配备，形成行政型网络治理形态。
3.网络治理机制：形成最大公约数合作，突出“信任机制+协调机制”。美国社会的信任程度较高并且具有由银行、社保局、税务局等机构提供完整联网记录的社会征信体系。网络治理目标的实现有赖于各方主体真诚且高效的合作，而这种合作关系的形成需要信任机制和协调机制的建立和完善。社区救助网络治理体系的建立，应在共同利益的基础上以对话、协商的机制加强信息沟通和资源共享，协调治理主体之间的利益关系以及各治理主体与整个治理网络的关系。
