以印度、泰国、越南等发展中国家的经验来看，通过改革破除体制及制度障碍，是中国实现“包容性发展”、提高人民群众“获得感”的必经之路。这既包括打破城乡二元分割，构建更具包容性的社会制度体系，也包括推动基本公共服务均等化、构建完善的社会保障体系、改革收入分配体制、扩大中等收入人群规模。而对于“精准扶贫”，“包容性发展”所带来的启示则更多的集中在如何突破单纯以直接经济扶助为主的再分配式的扶贫模式，实施以赋权、赋能及完善社会保障体系为核心的“包容性”扶贫战略，在权利保障、能力开发的基础上让贫困人口能够参与到经济社会发展的进程之中，在发展中实现“脱贫”，在“脱贫”中促进发展。
创新基础设施及公共服务供给模式。民生是提升公民获得感的重中之重。在收入分配之外，民生质量的高低集中体现在基础设施建设水平、基本公共服务供给水平、均等化程度、社会保障体系的完善程度等方面。许多发展中国家的改革经验表明，基础设施及基本公共服务对于减少贫困人口有重要意义：首先，基础设施影响了人们的谋生方式，它在教育和健康等公共服务方面的作用使其成为创造就业岗位、实现就业的前置条件；其次，基础设施影响了工业部门机械化程度、劳动生产率及人们获取工作的便捷性；最后，基础设施将货物与市场、求职者和工作岗位、公民与公共服务连接起来，也将贫困地区与发达地区连接起来（SHARMA D, 2010）。基础设施、公共服务、经济发展与减少贫困的关系可以用图1表示：
不仅如此，基础设施对于提高社会包容性意义非凡，良好的公共交通和通讯基础设施使得弱势群体和边缘群体能以更低的成本、更多的机会接触到更为广泛的信息和机遇，从而提高他们参与到社会发展中的可能性（LEIPZIGER D, FAY M, WODON Q T, 2003）。基础设施的数量和质量对收入公平及经济发展也有重要的作用（CALDERÓNC, SERVÉNL, 2004）。在阿根廷和巴西等国家，提高交通设施便利性及医疗卫生设施可及性对于减轻区域发展不均衡现象都起到了重要作用（ESTACHE A, FAY M, 1995）。
对于中国来说，“上学难、看病难、看病贵”等问题在城市及农村仍然普遍存在，一些领域的基础设施建设及基本公共服务供给仍是民生“短板”，而面对社会老龄化等趋势，加强基础设施建设、提高社会保障水平、提高基本公共服务供给水平和供给质量，是当前提高人民群众“获得感”亟待解决的问题。以现有经验来看，传统的仅依靠公共部门、公共财政实现基础设施建设与公共服务供给的方式在量和质的方面都无法满足社会需求。世界各国普遍采用的“公私伙伴关系”（PPP）成为未来基础设施建设、公共服务供给的必由之路。
以印度为例，其公私伙伴关系主要是政府和私人企业之间伙伴合作，公私伙伴关系的领域主要包括高速公路、地铁、机场等。印度实施公私伙伴关系主要有两方面的原因：第一，政府预算不能为基础设施提供充足的财政支持，因而印度政府开始寻找其他的资金来源，尝试将私人资本引入公共基础设施领域；第二，低质量的公共服务供给促使政府创新供给方式及治理策略。如今，印度第一批PPP项目在提高服务供给质量方面已取得了良好的效果。联邦和州政府已经逐渐开始相信PPP作为一种工具能够带来更多的资金、充分利用私营部门的专长并提升服务质量。印度95%以上的PPP集中于基础设施领域。1998年以来，高速公路发展计划（the Highway Developing Project）建立了15000千米的高速公路网，连接印度四大都市；随之而来的道路、码头、电厂、市政公用设施（例如通往马德里机场的地铁、孟买的机场、马德里机场的维护等）都实施了PPP项目。
不仅如此，PPP在印度州政府和城市政府层面逐步普及。给排水和土壤废物管理方面已经引入PPP。例如，Chennai与法国Veolia公司在污水处理系统、道路清理等方面开展合作。许多小公司参与的PPP项目也开始在城市实施，如公园、公交中转站、医疗服务中心、技能提升项目等。其中，在技能提升项目中，私营机构和政府共同协作，帮助人们在纺织业或个体经营等方面实现就业。教育领域的PPP也有所发展，如有些项目致力于为农村辍学儿童提供初中教育等。与传统模式相比，印度的PPP实践实现了更好的基础设施建设、管理，也提高了公共服务的供给水平及效益（MICHELS A, VAN MONTFORT C, 2013）。
另外，英国、加拿大、澳大利亚等国家在PPP应用上已经有了较长的历史并取得了丰富的经验。英国于1992年首次提出私人融资计划（PFI），2012年英国财政部进一步提出了新型私人融资（PF2）。截至2012年3月，英国PFI存量项目总投资达547亿英镑，占英国全部基础设施融资建设的10～13%。加拿大在1991至2013年启动的PPP项目达206个，覆盖范围涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境和国防等行业，项目总价值超过630亿美元。而澳大利亚的PPP市场则更是超过了920亿美元（联合资信，2015）。这些国家的PPP项目极大地缓解了政府财政的资金压力，提高了建设和运营效率，实现了公共部门和私营部门的长期合作共赢，为基础设施建设长期可持续发展奠定了良好基础。
但PPP模式并非“包治百病”的“灵丹妙药”，世界银行曾经指出，PPP框架的缺点在于：公共部门因预算不足而引入私营资本在理论上缺乏足够的依据、公共部门与私营部门间存在信息不对称、缺乏对PPP项目事前事后的绩效评估等。同时，由于监管制度的滞后、责任主体的模糊，PPP项目中对私营部门的监管往往是一个难以解决的问题。当然，这些缺点并不能否认PPP模式的巨大价值，面对日益增长的对于基础设施及公共服务量与质的双重需求，借鉴国外经验，以PPP充分发掘市场潜力，实现基础设施建设及公共服务“供给侧”结构转型，是中国提高人民群众“获得感”的必然选择。
除了PPP模式，在一些发达国家，通过社会组织参与公共服务供给来提高公共服务供给质量也非常流行。自20世纪80年代以来，英国在医疗和养老服务领域广泛吸纳社会团体参与改革和管理。例如，英国残疾人协会（BCODP）建于1981年，协会致力于回应公共服务需求，提升公共服务满意度以及加强对众多志愿者协会的管理。作为服务使用者组织起来的团体，残疾人协会不仅发挥着自我帮扶的作用，还起到政策倡导、消费者维权等方面的作用。自20世纪90年代早期，作为公共服务的使用者，残疾人协会在公共服务创新方面发挥着关键性作用，极大地改善了公共服务的供给质量（BARNES M, 1999）。培育致力于公共服务的社会组织，通过政府与社会组织合作的方式来实现公共服务供给与管理，可以实现公民的自我管理、自我帮扶、自我服务，极大地减轻政府负担与管理难度。中国应当借鉴发达国家在培育社会组织、激发社会活力以提高社会治理水平从而提升公民“获得感”方面的经验。但与PPP模式类似，如何既保证社会组织的活力，又实现对其有效监管，仍然是一个需要在实践中不断探索的问题。
畅通参与渠道，以“参与感”提升“获得感”。坚持民主导向，实现与人的尊严相关的知情权、参与权、表达权、监督权等，是“获得感”的重要内容（《领导决策信息》首席时政观察员，2015）。不论是对于推动包容性发展，还是对于以提高公共服务供给能力来改善民生，畅通的参与渠道都是必不可少的内容。
以国际经验来看，推动包容性发展的必要条件就是通过实施包括参与式规划、参与式决策在内的一系列促进公民参与的制度创新与政策措施来实现社会包容（UN-HABITAT, 2015）。英国威尔士地区包容性政策的实施经验指出，在政府与代表边缘化人群的志愿组织（少数派团体）合作的过程中，少数派团体有强烈的参与意愿，但少数派团体之间对信息掌握程度、参与渠道了解程度的差异以及政策上的一些阻碍对参与公平性及参与效果产生了负面影响（CHANEY P, FEVRE R, 2001）；在美国纽约和旧金山等地区，人们发现城市政府相关部门在促进对于外来移民的包容性、满足外来移民需要方面有重要作用，但这种作用并非凭空产生，而是由于非营利组织长期对立法机关及行政机关施压而产生的，在非营利组织的压力下，城市政府相关部门才会考虑英语能力有限的移民在获取城市公共服务时的便利性（DE GRAAUW E, 2015）；在印度的一些城市，由当地中产阶级或其他有实力的地方领袖主导设计出的公共服务供给更多地考虑了这些人的利益，忽视了贫困人群和弱势人群的利益，贫困人群和弱势人群的参与不足导致城市包容性下降，因此在公共服务供给中必须充分吸纳贫困人群和弱势人群的意见（CHATTOPADHYAY S, 2015）。以上国外经验无不指出，“包容性”必须以社会公平正义为基础，而不是某些强势团体对弱势群体慈善式的、施舍式的话语（陈鹏、翟宁，2011）。没有基于权利平等的包容性制度安排，没有能让弱势群体、边缘群体表达意愿的畅通渠道，“包容性发展”不会凭空实现，“共享”也无从谈起。充分实现人的政治权利，实现社会公平正义，既是“包容性发展”的目的，也是“包容性发展”的逻辑起点。
在参与渠道方面，在世界各国广泛实施的参与式预算、参与式规划、公民陪审团等方案都取得了良好的效果，成为提高当地居民参与感的重要途径。国内一些地区也试点性地实施了相关项目，但在参与广度、深度、频度等方面都仍有很大的拓展空间。“惠不在大，在乎当切”，畅通渠道，让人民群众表达自己的需求，而不是主观臆测人民群众需要什么，才能让“惠”真正落到人民群众的“当切”需要上，真正提升人民群众的“获得感”。
在公共服务供给方面的国际经验更指出了畅通参与渠道、提高公民参与水平对于实现高质量公共服务供给的重要性。首先，作为改善民生的重要内容，公共服务供给本身应当以公共价值（Public Value）为导向。而公共价值的内容是经由包括选民代表、政府官员及公民在内的所有利益相关者通过一定的协商过程集体建构出来的，公共价值的产生必须让所有利益相关者都参与进来（STOKER G, 2006），而非某一小部分人为其他人“制定”什么是“公共利益”。其次，就公共服务供给过程来看，以往的“产品逻辑”将公共服务生产与公共服务消费视为两个分离过程的观点无法反映公共服务的真实面貌，公共服务的核心逻辑应该是“服务逻辑”。在“服务逻辑”中，公共服务的生产与消费是同时发生的，人们对服务质量的评价与服务能否与需求紧密契合、对服务过程的感受密切相关（OSBORNE S P, RADNOR Z, NASI G, 2013）。以此来看，在公共服务供给中，公民不仅仅是以往人们所认为的用户、消费者，而且是“共同生产者”。公民在公共服务供给过程中的参与不仅仅是事前表达需求、事中被动接受服务、事后做出满意与否的评价，而且是在公共服务供给的每一个步骤都亲身参与其中，成为公共服务供给主体之一。
不论从公共服务所要实现的公共价值本身，还是从创新公共服务供给方式来看，畅通的公民参与渠道、深入而有效的公民参与都是必不可少的内容。英国新医疗服务改革为中国提供了可资借鉴的典型经验。二战以后，英国实行福利国家体制，即国家有义务向全民提供经济和社会福利。自1945年到1979年，英国国民健康服务中心（NHS，National Health Services）一直推行以权利为基础的改革。“病人”作为个体在以往的医疗改革中常被理解为医疗服务的被动受体，即病人更希望别人为他做些什么，而非积极参与整个医疗服务过程、为自己的健康负责。这种关系更多地展现了以权利为核心的公民权，而非以义务为核心的公民权。然而，在过去的30年间，越来越多的实践将公民与NHS的关系重新定义为一个合作模型（Cooperative Model）。在健康领域，医疗服务需要回应和调整公民的需求，并且平衡公民享有医疗服务的权利和履行对自身健康负责的义务之间的关系。过去15年内，NHS开始改变原有的控制、需求管理、限制选择和供给的模式，推崇以病人为中心、病人和公民积极参与以提高服务质量的模式。这样的做法意味着公民能够积极参与个人健康管理，从而减少疾病发生的风险和对专业医疗服务的需求。NHS现有关于病患参与的主要趋势包括：增加患者的医疗专业知识、不断强调患者参与和患者选择、对病人开展系统化的咨询工作等。
总而言之，以国外经验来看，多样化的参与渠道、平等且“包容”的参与权利、高水平的参与是消除贫困、减轻贫富差距、改善民生必不可少的条件，也是中国提升人民群众“获得感”的根本保障。
小结
虽然“获得感”在国外尚不存在直接的概念对应，但其提出的背景、内涵、意义及现实表现与许多国家及国际组织为减少贫困、减轻贫富差距与两极分化、提高公民生活质量、促进社会公平正义等目标实施的一系列发展战略及改革措施有非常高的相似性。与“幸福感”“主观生活质量”等国外经常使用的概念相比，“获得感”更强调公平公正的“客观获得”对于提高人民群众生活水平的实际作用，在理论上有更为扎实的历史唯物主义哲学基础，实现了主客观评价的统一，超越了一般生活质量评价的主观性偏向；在实践中，“获得感”不仅更深刻地与中国未来的发展目标与改革方向相契合，也为其他发展中国家实现全面协调可持续发展提供了重要参照。
推动包容性发展、改善民生、实现公民政治权利是提高公民“获得感”三个不同层面但又紧密相关的途径：发展是前提，改善民生是主要内容，而实现公民政治权利是“获得感”落实的保障。不仅发达国家，发展中国家在这些领域同样拥有许多值得借鉴的宝贵经验与需要注意的挫折、教训，限于篇幅无法一一介绍，但通过搭建促进国际对话的概念框架，推动“获得感”领域的国际经验研究，不论从理论上还是实践上，对于提升我国人民群众“获得感”都有非常重要的意义。
（本文系国家社科基金重大招标项目《我国公共服务供给侧改革与获得感提升研究》和国家社科基金一般项目《“共享”理念视域下的包容性城市治理研究》的成果之一，项目批准号分别为：16ZDA080、16B22049；山东大学政治学与公共管理学院博士研究生李烁是本文的第二作者）
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The Connotation of"Gain" and the Foreign Experiences
Cao Xianqiang
Abstract:"Sense ofgain" is a new term with Chinese characteristics. In order to accuratelygrasp its connotation, we cannot simply interpret it as being synonymous with"sense of happiness", "subjective quality of life” or othersimilar exotic concepts, rather, we must understand it in the context ofdeepening reform comprehensively, transforming the mode of economic and socialdevelopment, and achieving development that benefits everyone. Development isthe precondition of “sense of gain”, with the people’s livelihood being themost important thing, and the realization of the political rights of the peopleis the guarantee. The “sense of gain” statement sets forth the goal ofdevelopment and reform, and solves the problem of the evaluation criteria fordevelopment quality and the outcome of reform. It also fuels development andreform. Promoting inclusive development, improving people’s livelihood andrealizing civil and political rights of citizens are three approaches atdifferent level yet closely connected to improving the public’s "sense ofgain": development is the premise, improving people's livelihood is themain content, and realizing the political rights of citizens is the guarantee.
Keywords: sense of gain, deepening reform comprehensively, sharing, inclusivedevelopment
【作者简介】
曹现强，山东大学政治学与公共管理学院常务副院长、教授、博导。研究方向为政府管理改革、城市治理、公共服务供给与监管。主要著作有《当代英国公共服务改革研究》《当代西方行政管理体制》《城市行政管理体制改革研究——从管制到治理》《市政公用事业改革与监管研究》等。
