【摘要】要改变目前金融监管的一些问题，需要修改法律，特别是考虑很多交叉业务与混业经营的现实。与此同时，金融监管应该追求独立性、专业性和权威性。
【关键词】金融监管 系统性风险 分业监管
【中图分类号】F832 【文献标识码】A
金融监管机构的改革，应该是2017年中国金融政策的重点之一。分业监管模式下，央行与银监会、证监会和保监会“三会”之间监管政策协调不佳的问题，并不是最近才出现的，但最近这个问题变得更加突出，主要是因为金融业的交叉业务和混业经营已经变得非常普遍，同时还产生了诸如影子银行和互联网金融这样的新业务。这样，分业监管的框架就留下了不少空白地带。
关于监管框架改革的讨论，目前有几个方案：第一是建立高规格的“国家金融稳定委员会”，加强政策协调；第二是超级央行的模式，将“三会”并入央行；第三是双头监管模式，将“三会”合并成立综合金融监管委员会，实行“一行一会”；第四是“一行两会”模式，将央行和银监会合并，证监会和保监会保留现有格局不变；第五是“一行三局”模式，“一行三会”合并成立超级金融监管机构，下设银监、证监和保监三局。究竟哪个模式最好？其实不太好说。比如，利用跨国数据的分析表明，在推进金融改革的过程中，央行和行业监管合并在一起，有利于金融稳定。这可能是因为央行在制定和实施金融改革政策的时候，会更多地顾及金融稳定的目标。但在平时，两者合在一起，反而会增加金融业特别是银行业的风险。这也许是因为金融稳定的目标会部分让位于货币政策的目标，比如经济增长。这表明，起码在目前我国深化金融改革的关键时刻，让央行分担金融监管的责任，应该有好处。
我国系统性金融风险上升
金融监管改革不能止步于“一行三会”的分拆与组合。单纯的监管机构的再设置并不是解决当前金融风险问题的最重要的监管改革步骤，甚至不一定能有效解决监管政策的协调问题。我国当前的监管框架的法律基础是分业监管，央行和银、证、保监管部门依据各自的法律行事。如果这个法律框架不改变，仅仅通过行政命令将各部门组合在一起，并不一定能有效改善监管政策的协调。最有可能的情形是，虽然在同一个屋顶下，各部门依然各行其是。
监管空白或者监管重复只是金融风险的一个方面，当前更突出的问题可能是系统性金融风险的上升。2016年12月召开的中央经济工作会议明确提出，“要把防控金融风险放到更加重要的位置，下决心处置一批风险点，着力防控资产泡沫，提高和改进监管能力，确保不发生系统性金融风险”，这些措辞表明决策部门已经意识到当前金融风险的严重性。
近期系统性金融风险上升，跟三个方面的宏观因素有关，即经济增长减速、产业结构面临更新换代和前期刺激政策的影响。过去几十年的经济高速增长，很多风险因素被掩盖，或者在发展中被化解了，现在潮水退去，一些问题就会暴露出来。导致这一轮增长减速一个重要因素，是过去支持经济增长的许多产业失去了竞争力，现在需要培养、发展一批新的产业，支持下一轮的经济增长，集中淘汰落后产业也容易导致金融风险上升。最后，全球金融危机期间，我国政府采取强力的刺激政策保增长，也造成了一些后遗症，比如地方政府投资平台的财务困难。
金融风险一直存在，但自改革开放以来中国还没有发生过金融危机，最重要的两个决定因素是经济高速增长和政府兜底。但过去的这两个条件在未来都已经难以持续。我国经济增速已经进入了“新常态”，再显著回升的可能性不大，如果政府追求高速增长，将造成更严重的金融风险。过去政府兜底化解了一些短期风险，但引发了严重的道德风险问题，反而放大了系统性风险。更重要的是，我国所面临的宏观经济、金融风险正在加大，而政府转圜的空间却逐渐缩小。
金融监管面临的主要问题
第一，金融监管框架缺乏宏观审慎监管的概念和工具。比如，2016年年底我国广义货币发行量与经济规模（M2/GDP）之比已经超过210%，位居世界最高行列。这个比率经常被一些学者看做货币超发的证据。我国的货币发行量大，有商业银行主导金融中介这个客观因素，但靠货币政策宽松解决经济问题的做法确实也曾出现。缺乏宏观审慎监管框架还有一个直接的后果，就是一旦出现问题，政府只好兜底，最后反而容易造成系统性风险。
第二，监管部门同时肩负着监管与经济发展、被监管行业发展的责任，削弱了追求金融稳定的能力。监管机构是政府的组成部门，所以有时金融监管与经济政策的目标很难清楚地区分开来，可能出现牺牲监管目标而追求经济目标的现象。我国监管框架还有一个明显的弊端，就是监管部门同时承担金融监管与行业发展的责任，比如保监会还要负责保险行业的发展。这样一来，可能会强化监管者与被监管者的利益共同体关系，进一步弱化监管机构追求金融稳定的意愿与能力。
第三，监管政策缺乏有效的协调。分业监管框架导致的重要问题，要么是监管重复、要么是监管空白，这些都可能造成大的金融风险，甚至是系统性金融风险。尤其是现在，交叉业务越来越多，“一行三会”很难再各自为政。
最后，监管资源不足。之所以很多监管机构不愿意参与互联网金融行业的监管，一个很现实的问题是缺乏监管资源。比如，全国有三四千家个体网络借贷平台，按照目前的分工，其监管归在银监会，具体而言是在普惠金融部，但按照现有的人手，根本管不过来。这个问题即便是在传统的金融行业也很普遍，过去几十年，无论银行的牌照数还是银行资产的规模，都已经大幅增长，但银监部门的编制并没有显著增长。监管部门的资源跟不上被监管行业的发展速度，容易留下风险隐患。
金融监管改革的方向：加强政策协调
很显然，监管机构重组并不能解决我国金融监管框架的根本性问题。目前“一行三会”的构架是分业监管的法律框架支撑的，所以，要改变目前金融监管的一些问题，需要修改法律，特别是考虑很多交叉业务与混业经营的现实。与此同时，金融监管应该追求独立性、专业性和权威性。监管部门最好能把经济发展的责任移交给相关的政府部门，这样就可以专心致志地追求金融稳定的目标。最后，监管部门需要建立权威性，能够对违反监管政策的机构采取惩处措施。
上述改变是我国最终建立有效的监管体系的必要步骤，但在短期内不容易做到。尽管如此，政府还是可以在短期内采取一些具体的改革措施。第一，适当调整监管部门的架构，比如，让央行在制定货币政策的同时，增加制定宏观审慎监管框架的职责，微观审慎监管、行为监管和消费者保护的功能还是可以保持相对独立。央行已经宣布了一个宏观审慎政策体系，可以在实践中不断完善。
第二，逐步建立一个互联网金融监管框架。互联网金融已经成为我国一个重要的金融部门，但很多领域还缺乏有效的监管，甚至仍然处于野蛮生长阶段。但互联网金融的特点是风险传导既快又广，市场参与者识别和承受风险的能力比较低，而且一些领域不仅已经成为风险频发地带，欺诈行为也很普遍。对互联网金融的监管，应该和对传统金融的监管统一实施，而不应该另设一套标准。
（作者分别为北京大学国家发展研究院教授；北京大学国家发展研究院研究员）
【参考文献】
①黄益平：《提高金融监管的独立性》，财新网，2016年8月29日。
责编/张寒 美编/于珊
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