【摘要】在单位制消失了的地方和领域，原有的单位向其成员提供的服务功能、保护功能、调解功能、疏导功能等，应当有其他的组织机构来行使，这样的功能替代物就是社区和社会组织。当今正在开启社会体制改革的大幕，要加快培育和发展社会，促成政府、市场、社会三元结构形成。
【关键词】单位制 社区制 社会治理
【中图分类号】C916 【文献标识码】A
中国进入了“单位制”与“社区制”并存、“单位人”与“社区人”共处的时期
新中国成立之初，实行的是单位制。城市分设从事政治活动（广义的，包括管理等）的机关、从事经济活动的企业、从事文化活动（大文化，包含科教文卫体等）的事业单位，而在社会分工尚不发达的农村，则组建政经社合一的人民公社。党和政府通过这样的单位制，成功地实现了对全国人民的动员、组织和管理，改变了旧中国“一盘散沙”的局面。各类单位既对所属成员及其家庭提供所有的生活必需品和服务，保障他们的基本生活，也对他们握有完全的支配与控制权。换言之，所有的社会成员高度依附于其所属的单位，实质上是高度依附于国家，因为所有的单位都是由国家办、国家管的。一旦发生利益矛盾和冲突，按照“正确处理国家、集体、个人三者关系”的原则，个人服从集体，集体服从国家。这里的集体就是单位，单位成了联结国家和个人（及其家庭）的不可或缺的中介。这种单位制排除了市场和社会的存在，确保了国家的稳定、舆论的一律、行动的一致，但有时也束缚了广大社会成员个人的积极性和创造性，扼杀了经济的活力与社会的活力，导致经济萧条，人民群众生活长期得不到改善。这就引发了自党的十一届三中全会以来的改革开放。
相比较其他领域改革，中国的经济改革比较彻底。在农村，实施家庭联产承包责任制，放手让农民务工经商办企业，解散人民公社，确立村民自治制度，极大地调动了亿万农民的积极性，解放了农村生产力，实现了粮食自给有余；在城市，企业通过市场导向的多轮改革，逐步变成了自主经营、自负盈亏的独立的经济实体，剥离了过去承担的一系列社会职能，促进了经济高速增长。于是，农村人和企业人不再从属于任何“单位”，再加上新涌现出来的一大批工商个体户和自由职业者，都成为从属于社区的“社会人”，即“社区人”。另一方面，社会改革相对滞后，机关事业单位的改革比较缓慢，供职于机关事业单位的人员仍然是“单位人”。于是，中国进入了“单位制”与“社区制”并存、“单位人”与“社区人”共处的时期。
“非单位人”算不算该单位的人，“非本地人”算不算该社区的人，各地社会管理的对象到底覆盖哪些人群
市场经济的发展带来了越来越频繁、规模也越来越大的人口流动；“社区制”则将所有的社区分为城市社区和农村社区，城乡各社区的管理又都以户籍为基础，这就造成各个社区中都有大量没有当地户籍的“非本地人”居住。同时，“单位制”下的各机关事业单位，一般来说都要从国家财政那里得到或全部、或部分的拨款，因此必须有严格的机构编制管理，甚至发展到现在的“逢进必考”；但机关的工作在扩张，事业单位的事业要发展，这又导致各个单位中都有大量的“非单位人”（包括企业编制人员、合同制人员、临时雇用人员、劳务派遣人员等，统称“编外人员”，俗称“临时工”）在工作。长期以来，各地各单位一直都在奉行“谁的人由谁管好”的原则。现在，“非单位人”算不算该单位的人？“非本地人”算不算该社区的人？各地社会管理的对象到底覆盖哪些人群？各级政府公共服务（特别是其中的基本公共服务要求实现均等化）的对象又到底包括哪些人群？这些都成了说不清、理不顺的大问题。
近几次全国人口普查都显示，对于不同的地区而言，户籍人口、常住人口、实有人口之间在数量上相差悬殊。最为典型的如深圳市宝安区，户籍人口数只有60多万，而常住人口数和实有人口数竟高达400万和665万。实施社会管理的人员编制、提供公共服务的资源配置，都是根据户籍人口数确定的，面对数量大约10倍于户籍人口的常住人口和实有人口，政府的社会管理与公共服务职能怎么可能行使好？又如，管理层级相同、资源配置相仿的城乡社区，其人口规模少则数千、一般数万，最多的竟达60万人（北京市昌平区天通苑社区即如此），其社会管理和公共服务又如何得以顺利进行？
在“单位制”与“社区制”并存、“单位人”与“社区人”共处的现阶段，党和政府如何有效地实施社会动员和组织管理？党和政府许多先进的执政理念（如代表广大人民群众的根本利益，建立党政主导的维护群众权益的机制等）、惠民的政策（如保障和改善民生方面的诸多政策、举措等），如何才能落到实处？政府社会管理与公共服务的职能如何才能有效实施？街道办事处这一市（区）政府的派出机构及其工作人员如何才能真正“办事”而非“做官”、真正“派出去”而非“守机关”？这就需要各地各基层从实际出发，实事求是地开展创新性的工作。特别是党的十八届三中全会以后，站在国家治理现代化的高度，将社会管理发展为社会治理，更是需要各地各基层不拘一格地大胆创新。
城市新移民的社会融入要从社区层面开始，目前我国大多数城市已进入“敦睦他者”这一社会融合的过渡期
近些年来发生的诸如“瓮安事件”“石首事件”“潮州事件”“增城事件”等大规模群体性事件，影响了社会稳定和人民群众正常的生活秩序。对这些事件的深入分析显示，流动人口的社会疏离和缺乏社会认同，是导致群体性事件扩大的主要原因。
在以宗法网络关系和伦理等级秩序为基础的传统社会中，个体是具有安定生活、固定居所和稳定收入的“市民”；在单位制的社会中，个人是从属于单位的成员。在这两种情况下，社会相对都很稳定。改革开放以后，中国的人口迁移与流动进入最为活跃的时期，目前全国流动人口大约3亿。流动人口主要由三部分人构成：一是进城农民，全国估计有近2亿人；二是失地和半失地农民，全国估计有7千万人；三是由小城市（镇）流入大中城市就业和寻找工作机会的新移民，全国又有几千万人。这3亿左右的流动人口，大部分都是上述的“非本地人”、“非单位人”，他们如何融入城市社会、融入工作单位，从而增进社会认同感、克服社会疏离感，是迫切需要解决的问题。特别是上世纪90年代以来，越来越多的农民以“举家迁徙”的方式进城务工经商，家庭化、定居化趋势逐渐增强，随迁子女数量逐年增加。虽然“两为主”（即以流入地为主、以公办学校为主）的义务教育政策和各地相继出台的异地高考政策，让他们离城市教育更近了一步，但其城市社会融合之路仍困难重重。社会融合不是单向、被动地适应与融入城市社会，而是与城市社会双向互动；受群体异质性的影响，融合发生在各个层面；融合不是消解所有差异，而是消除因城乡二元户籍制度产生的社会隔阂。
流动人口即城市新移民的社会融入，是一个自下而上的自然历史过程，只能从社区层面开始，不可能一蹴而就。整个过程大体上可分为“二元社区”“敦睦他者”“同质认同”三个阶段。第一阶段是“二元社区”。导致城乡分割和地方本位的户籍、就业和社会保障等相关制度主要表现为刚性，新移民外出的盲目性和流动性较强。城市社会在就业和发展资源等方面感受到来自他们的竞争压力，因而对其采取排斥和歧视的态度与政策。双方在隔离中主要采取相互对立、相互防范的负向互动方式。但这个阶段也把城乡二元结构从基于不同空间的区域性分割，转向基于同一城市内部不同群体的社会性分割，启动了双方之间的近距离接触。第二阶段是“敦睦他者”。导致二元结构的相关制度弹性空间不断扩大，新移民外出的目的性和在流入地居留的稳定性增加，开始形成主动参与城市经济社会生活的意识和行动。城市社会的发展资源增多，城市居民开始意识到新移民的贡献。双方开始降低各自的情绪化反应，尝试建立一种相互包容、相互合作的正向互动关系。在这个阶段，二元结构仍然存在，但二元中间开始出现一个明显的中间地带，其中基于双方正向互动所形成的非正式规则将为下一阶段的融合打下必要的社会和心理基础。第三阶段是“同质认同”。城乡隔离和区域封闭的相关制度被取消，新移民正式获得城市社会的居民权和居民身份。城市社会和社区开始将新移民视为自己的一员并关注他们的福利。城市社会对外来人口的关注将由群体转向个体，由制度层面转向社会、文化层面。如何帮助新移民缓解在适应城市社会时所遇到的资源、就业、交往、文化和心理等方面的压力，如何帮助他们提高素质并成功担当市民角色，将成为各方讨论和努力的重点。
目前我国大多数城市已进入“敦睦他者”这一社会融合的过渡期，也是关键期。这个时期的长短要看正式制度变革进程的缓急。这个阶段令人乐观但也潜藏风险。一方面，它在新移民与城市居民之间营造了和睦相处的氛围，不断改进相处的方式和规则，为正式制度变革积累成功经验和社会基础。另一方面，由于二元差别仍然存在，“敦睦”能否维持可能会受到宏观经济社会形势的制约。一旦经济发展或社会形势出现大的波动，“敦睦”关系就可能解体，并造成比“二元社区”时期更大的冲击。
在单位制消失了的地方和领域，应由社区和社会组织来落实群众诉求表达、利益协调、矛盾调处等一系列机制
十八大以来，中央多次强调要建立健全“群众诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、党政主导群众维权机制”，但至今难以落地生根。其症结就在于政府与原子般存在的民众之间缺乏原有单位那样的中介。生活在单位制以外、社区制当中的普通人，如果碰到了困难、受到了冤屈、遭到了不公正对待，除了找政府部门上访和去法院诉讼以外，很难有什么其他渠道去求助、去伸冤、去评理。因此，在单位制消失了的地方和领域，原有的单位向其成员提供的服务功能、保护功能、调解功能、疏导功能等，应当有其他的组织机构来行使，即实现“功能替代”，而不是什么事都由政府来“兜底”。这样的功能替代物就是社区和社会组织，它们犹如行政系统的“条”和“块”一样，社区相当于社会中的“块”，社会组织则相当于“条”。依靠条块结合的实体般的社会，方能真正落实群众诉求表达、利益协调、矛盾调处以及党政主导群众维权等一系列机制。
30多年前，中国开始了经济体制改革，培育和发展市场，释放经济发展的活力；当今正在开启社会体制改革的大幕，培育和发展社会，促成政府、市场、社会三元结构的形成。当年的经济体制改革在许多方面可以为今天的社会体制改革提供借鉴。一方面，原有的国企通过改革，由政府机关的附属物转变成社会主义市场经济的主体和主导；另一方面，扶持一大批工商个体户、私营企业，还引进大量的外资企业，双管齐下，搞活了经济。当前的社会组织发展也应当双管齐下，一方面，已有的以工青妇为代表的人民团体，由政府部门改制而来的各类行业协会、基层社区组织，以及公益类事业单位，通过去行政化去市场化改革，真正接地气；另一方面，大力发展新的社会组织，尤其是社区服务类、福利类、公益类、慈善类的社会组织。经济体制改革的方向是激活企业活力，社会体制改革的方向则是激活社区和社会组织的活力，让它们有权力、有资源、有能力提供公共服务、参与社会治理。
想象一下当年国企改革特别是后来许多国企改制所遭遇到的重重阻力，以及事后为化解矛盾、消除后遗症所付出的巨大努力，就不难理解工青妇组织、行业协会、基层社区组织以及公益类事业单位去行政化去市场化改革的艰难，也不难理解这项改革必须谨慎从事、稳步推进的重要性。当然，改革后充满生机活力的国企在当前国民经济中的重要地位和作用，也让我们有理由相信去行政化去市场化改革后的工青妇组织、行业协会、基层社区组织以及公益类事业单位，一定会成为社会建设和社会治理的主力军，发挥出巨大的积极作用。
（作者为南京大学政府管理学院教授、博导）
【参考文献】
①张静：《中国社会治理：演变与危机》，FT中文网，2015年10月20日。
责编/杨鹏峰 美编/于珊
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