【摘要】地方政府债务风险是其财政风险的风向标，关系到经济社会的持续稳健发展。只有从政府间财政关系的平衡、法定、公平理念出发，将法治和预算约束思维贯穿地方债的“借、用、还”全过程，促进举债权、乃至财政权在横向及纵向维度的合理配置和规范运行，并探索地方债的市场化道路，建立系列配套制度，才有望促进地方债治理的现代化。
【关键词】地方债券 举债权 预算监督 财政法治
【中图分类号】D922.29 【文献标识码】A
地方债的变迁：从“禁而不止”到“疏堵结合”
1994年通过的《预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”这一条款原则上禁止地方政府发行债券，只要未经法律和国务院的特许，地方政府举债是明确不允许和完全堵住的。但在其后的实践中，该规定并未得到有效执行，由于地方发债在制度上总体被“叫停”，地方政府便转而借助替代性的“准市政债”“城投债”等方式来“暗度陈仓”，造成较高规模的隐性债务和或有债务。
体量庞大的地方政府性债务，特别是游离于预算和公众视野之外的隐性债务，已经远超地方收入能力，产生了违约风险乃至财政与金融、经济与社会的系统性风险，对财政稳健、安全与平衡构成了威胁。可见，修改之前的《预算法》所施加的对发债的限制不可能杜绝地方政府举债，反而诱发其为规避法律而创造出诸种变相举债手段，造成不必要的博弈成本及不可控的债务风险，导致法律文本与事实的背离、规范与效力的脱节。
鉴于此，在先后试点“中央代发代还”“地方自发、中央代还”和“地方自发自还”三种模式后，对地方债持“堵不如疏”的态度获得了更多共识。为了规范和约束地方举债权，消除预算外债务的潜藏风险，《预算法》修改几经周折，最终删除了“地方政府不得发行地方政府债券”的原则性规定，赋予地方政府以适度的发债权，并对发债主体、用途、规模、程序、偿还、监督和问责等作了严格规定。这体现出以法治方式规范地方债务的治理思维，是一个重大突破，有助于将原先界限模糊的隐性地方债引导到“阳光”下，使地方政府举债权受到法律约束和预算监管，从而防范和化解债务风险。在《预算法》修订通过之后，国务院和财政部就地方债问题发布了系列文件，如《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》《国务院关于加强深化预算管理制度改革的决定》等，根据《预算法》及中央有关财税体制改革的部署，细化和落实了《预算法》第35条关于“地方各级预算”的规定。
地方债的现行规则：《预算法》文本剖析
修改后的《预算法》第35条及后续文件在放开地方政府发债权的同时，建构了地方政府发债权适度、合法行使的法治化基本框架。主要包括：第一，在主体上，虽然没有明确规定地方政府债券的发行主体，但限于“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金”。这表明，无论是由地方政府还是由其授权机构发行债券，发行主体必须为省级。出于审慎放开和避免混乱的考量，由于市县级政府的财政统筹能力相对较弱，故而“市县级政府确需举借债务的，由省、自治区、直辖市政府代为举借”。
第二，在方式上，只放开透明度高、最便于监管的“发行地方政府债券”一种举借债务的方式，禁止地方政府及其所属部门“以其他任何方式举借债务”和“为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”，体现了“开前门、堵后门”理念。
第三，在限额上，规定“举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准”，这有利于充分发挥全国人大及其常委会对政府举债权的严格约束和民主监督。
第四，在用途上，将借债定位为补充性、临时性的财源，要求举借的债务只能用于“建设投资”和“公益性资本支出”，“不得用于经常性支出”。这符合资本性支出成本高、周期长，从而适合由债务收入等长期性收入支持的特征，与代际负担公平原则相暗合。“公益性资本支出”的范围可涵盖交通、教育、医疗卫生、社会保障、环境保护等民生领域。
第五，在程序上，第35条第2款规定“省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准”，第5款规定“国务院财政部门对地方政府债务实施监督”。这一方面契合于预算调整的规则，强调省级人大及其常委会的预算审批权、乃至预算否决权；另一方面保证了国务院财政部门在行政系统内的债务和财政统筹权，与我国单一制政体以及责任追究机制等密切相关。
第六，在偿还上，规定“举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源”，其中，一般债务“主要以一般公共预算收入偿还”，专项债务“以对应的政府性基金或专项收入偿还”。由此，可以保证地方政府有偿还计划和稳定的偿债能力，避免出现地方政府偿债不能或者过分依赖土地出让收入偿付债务的问题。
第七，在配套制度上，提出要“建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度”，从而借助相关制度的科学设置、配合和协调，实现对地方债的事前、事中和事后控制，防止地方债风险的产生、积聚、扩大和再次发生。
由此，现行《预算法》就规范地方债采取了“疏堵结合”的法律进路，并初步搭建了相应的框架结构。
地方债风险成因探究：以财政平衡和法定为视角
《预算法》第35条对地方债的举债权配置及配套制度的规定仍较抽象和笼统，可操作性不强。面对预算审批、调整、公开、审计、监督、追责等过程中的民主化、法治化、透明化程度较低的现状，横向的预算权配置不合理与举债权配置不合理相叠加，进一步加剧了地方债风险。而从纵向的政府间财政关系和财政平衡的整体视角来审视，根源在于，地方财权远不足以支撑其事权和支出责任，更遑论地方政府尚难以称得上是相对独立的财政主体，这无疑导致财政失衡局面愈演愈烈，地方举债权的不当扩大和滥用也就成为了必然结果。
简而言之，从财权维度来看，地方财政收入增长乏力，财源较为薄弱，这在经济增速放缓的当下体现得尤为明显。一方面，随着我国近年来推行的“结构性减税”和“营改增”的全面推进，地方税收收入受到挑战，现有的地方税税种大多税源不稳定、零星分散、征管难度大，地方税体系缺乏稳定的主体税种。另一方面，财政转移支付虽然规模较大，但结构仍不尽合理，相应的制度和程序不够规范。在目前的转移支付资金中，体现财政公平原则的、建立在因素法基础上的一般性转移支付比重过少，而以项目建设为前提的专项转移支付却规模较大、名目繁多，且在转移支付资金的分配标准、决定与管理、绩效评估与监督等方面均存在诸多问题，致使财力短缺的地方政府难以通过转移支付获得必要的财政资金。在此种情况下，一些地方政府只能求诸于举债以暂时缓解财力匮乏的窘境，并往往以土地转让收入等非税收入作为偿债资金，这便容易形成地方债问题与土地财政问题相互助长的恶性循环。
从财政事权维度来看，地方政府的职能范围不断扩张，越位、错位、缺位等现象共存，这不仅增加了地方政府的财政压力和债务规模，也导致了债务资金的不合理、不合法使用。就政府与市场的关系而言，地方政府介入一些竞争性领域的生产经营活动，反而对于地方性公共物品提供不足。此举违背了财政收支的公共性和公益性理念，使得政府职能非但不能有效实现，还越俎代庖地给自身施加了本应属于市场的经济事务，阻碍了市场公平竞争。就地方政府与中央政府的关系而言，中央事权范围相对狭窄和固定，而地方事权不够清晰且呈概括式，造成其财政支出的类型和标准持续增长，财力缺口持续加大。地方政府不得不承担了很多本应属于中央财政事权的事项，而且，支出责任的实际负担有“上级请客、下级买单”的现象，这难免促使地方政府走上举债之路。
从立法层级维度来看，除《预算法》对地方债的原则性规定外，后续规则多以规范性文件的形式出现，整体的法律层次偏低，权威性和安定性不强。其实，包括1994年分税制改革、2002年所得税分享改革、历年财政转移支付等在内的财权和事权划分事项均存在这一缺陷，正是行政主导的、非法治化的财政模式引发了“财权上收、事权下移”的倾向。因此，从根本上防范地方债风险，贯彻财政法治思维是关键。
地方债的治理之道：整体视野与制度构建并重
鉴于地方政府举债权、预算权乃至财政权的法治缺失，我国迫切需要加强对地方债的法律约束、分权制衡、预算监督、信息公开及市场化探索。在法治框架下防控地方债风险仍然任重而道远，这也是一项紧密关乎国家治理法治化和现代化的重要任务。
地方债的治本之策即从财政收入、支出、预算、监管的一体化出发，理顺和规范政府与市场间关系以及央地间财政关系，通过“开源”和“节流”来减轻地方政府的财政压力。首先，要以公共性为核心，配置地方政府的事权和支出责任，转变政府职能，建设有限政府、高效政府、责任政府。尽快制定《财政收支划分法》，依据公共物品受益范围，以法律形式划定各级政府的事权范围。其次，要结合房地产税、消费税、资源税等税制改革和税收立法进程，尽快培植地方主体税种，建立现代的地方税体系。并在《财政收支划分法》的基础上制定《财政转移支付法》，进一步改革财政转移支付制度，尤应增加一般性转移支付的比重，完善其分配标准和法律程序。此外，为了防止以上全局性建设存在缓不济急的问题，可以考虑缩减行政性支出、严控“三公”经费等，有观点认为还可变卖竞争性领域的地方国有资产来化解现存的债务危局。
除着眼整体视野外，我们还应加快制定《公债法》，在落实硬预算约束的过程中完善地方债配套制度，将法治化与市场化思维融贯其治理之中，包括风险评估与预警机制、透明度要求、债券信用评级机制、应急处置与问责机制等。其中，风险评估与预警机制是指根据债务管理目标和风险控制标准，对各种债务风险因素进行连续的监控、识别、分析、汇总和判断。美国俄亥俄州《地方财政紧急状态法》和哥伦比亚“红绿灯”预警系统是比较典型的域外实践，其经验可为我国所借鉴。透明度要求是指债务公开、财政公开，这为保障各级人大及其常委会的预算审批权、社会公众的监督权以及投资者利益奠定了基础。债券信用评级机制是指在编制政府资产负债表及其信息公开的前提下，由具有公信力的评级机构进行信用评级，这能够促使地方政府时刻关注举债、管债、用债、还债活动。应急处置与问责机制是指在发生地方债危机时进行债务重组和接管，并追究责任人的法律责任。在我国加强地方财政自主权的背景下，分隔和明确各级政府的独立责任是合理的发展方向。
世界银行和国际货币基金组织曾指出，发展地方政府债券市场需做至少五个方面的制度改革，即减少地方政府道德风险，提高市场透明度，加强市场监管，建立公平市场，提高地方的会计、预算和金融管理能力。只有将财政收支管相统一，以法治和预算约束思维贯穿地方债的“借、用、还”全流程，促进举债权、财政权的合理配置和规范运行，并更加符合市场逻辑、遵循市场规律，才能真正实现地方债、乃至国家治理的现代化和法治化目标，推动经济社会持续健康发展。
（作者分别为北京大学财经法研究中心主任、教授、博导；北京大学财经法研究中心副研究员）
【注：本文系国家社会科学基金重大项目“促进收入公平分配的财税法制创新研究”（项目编号：13＆ZD028）及国家社会科学基金重点项目“公共财政监督法律制度研究”（项目编号：12AFX013）的研究成果】
【参考文献】
①熊伟：《地方债与国家治理：基于法治财政的分析径路》，《法学评论》，2014年第2期。
责编/宋睿宸 美编/于珊
声明：本文为人民论坛杂志社原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。
