中国地方治理能力测评,是以中国地方治理能力评价指标体系为理论模型,以可公开获得的统计数据为实证基础,以省级行政单位为考察重点,以各省区下辖县市级尤其是地市级行政单位为具体考察对象而开展的测评排名研究。中国地方治理能力测评旨在通过对治理能力的测评和排名比较,找出各省区、各地市、各县市治理能力建设方面的成效、存在的不足,探索今后提升治理能力的主要路径。
自2014年7月以来,人民论坛智库研究团队在结合可公开获取的统计数据基础上,先后对多个省区下辖地市、县市治理能力展开了测评排名,进行了比较分析。同时围绕治理能力与经济发展之间的关系,展开了初步探索性、实证性研究。在有关治理能力测评的持续开展中,逐步形成以下六个方面的重要发现:
第一,治理能力与代表经济发展水平的人均GDP之间,存在一定的正相关关系。测评发现,多数省会城市的治理能力排名在本省区下辖地市中相对靠前。测评还发现,在地市治理能力和人均GDP之间,不仅存在较为显著的U型关系,且对于很多地市级地区,尤其是大多数的省会城市、副省级城市,目前已经经过了U型曲线的拐点。这说明在今后,通过加快落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,加快实施供给侧结构性改革,以此激发经济发展的新动力新活力,将有利于推进这些地区治理能力的提高;而各地市着眼于提升治理能力的探索和实践,也将对地区经济转型发展形成积极的推动作用。
第二,如何形成更加健全的各方主体多元参与的治理体系,对大城市治理能力的进一步提升尤为重要。测评发现,很多经济发展水平较为靠前、城市规模和人口规模较大地市的保障能力、财政能力和调控能力基本处于本省区的中上游水平,相对而言,这类地市参与能力的排名在本省区内普遍较为靠后。这说明对于此类地市,在人口不断积聚的过程中,如何继续发展有利于群众参与治理活动的各类组织和机构,拓展由政府主导、社会各方能够广泛参与治理的渠道和平台,是今后进一步提升治理能力的重点。
第三,治理能力与调控能力在整体趋势上具有更为显著的一致性。测评发现,很多地市级地区,在保障能力、调控能力、财政能力、参与能力四个分项治理能力中,调控能力与治理能力的一致性关系更加明显。这说明,贯彻多元参与的“善治”理念,需要处理好政府、市场、社会的关系,以在治理方面更好发挥各方主体的积极性和应有作用,在治理能力方面形成最大效应。但同时,政府部门的主导作用不仅非常重要,而且应在遵循现代治理的理论内涵下,通过进一步转变职能、提高服务能力等途径,来不断强化政府治理能力。
第四,财政收支平衡能力,成为影响财政能力水平高低的一个重要因素。近年来,很多地区财政收入基本保持稳定增长,在此背景下,这些地区的财政能力,受总量和规模的影响已经逐渐减小,转而受财政支出合理性、科学性的制约越来越大。尤其是制定出更为科学的财政支出规划以促进财政收支的平衡,成为提高财政能力、推动治理能力提升的重要路径之一。
第五,当前一段时期,在很多经济发展较为落后地区,保障能力的高低成为影响治理能力的更为主要因素。受经济发展水平和总体财政收入水平的制约,长期以来,经济落后地区的社会保障体系建设相较于发达地区而言,实属相对滞后,因此其在覆盖城乡的社会保障体系构建上,还有很长的路要走。今后,如何在加快推进经济发展、推动结构转型的同时,进一步利用好财政转移支付资金,科学、稳步提高社会民生方面的投入,并以此加快促进城乡社会保障覆盖率的提高,不仅是全面建成小康社会的必然要求,而且对于这些地区治理能力的提升具有重要的现实意义。
第六,当前,对于以北上广深为代表的一线城市,由于城市化水平相对较高、社会保障体系的日趋完善以及人口密度相对较大等现实因素,其衡量治理能力的评价指标体系,尤其是衡量保障能力、参与能力的具体数据指标,与其他地市级地区已经存在了一定的差异。通过征求专家意见,查阅相关的学术文献,并结合现实统计数据的可得性,我们发现,在这些地市地区,以失业人口在户籍人口中所占比重来衡量保障能力,比之前选择的各类社会保障的参保率这一数据指标,更加符合这些地市地区的发展实际;以人均基层自治组织数量来衡量参与能力,比之前选择公共部门从业人数在总从业人数中所占比重这一数据指标,更加能够突出人口密度较大地区基层自治的重要性。为此,针对这些一线城市,需要对治理能力评价指标体系进行及时的更新和调整;同时,结合城市发展阶段和发展特点,有差异性地设计几个典型的、具有代表性的符合不同城市发展阶段、发展特征的治理能力评价体系,也是非常必要的。