【摘要】在建设服务型政府与柔性执法的背景下，我国在行政活动中开始践行行政约谈方式，并广泛运用于安全生产、价格管理、税收征管以及食品卫生等各个领域。但由于行政约谈制度法治化水平不高，其实践效果不甚理想。为此，我国需要从行政约谈制度的立法、程序、监督、救济等方面提高其法治化水平，发挥其更大的行政治理作用。
【关键词】行政约谈 价值 法治化 【中图分类号】F253 【文献标识码】A
行政约谈即是拥有行政职权的行政主体通过约谈沟通、分析评讲、学习政策法规等方式与有关行政相对方进行交流沟通，以达到纠正社会组织运行中存在问题的行为。尽管当前行政约谈在我国各个领域得到广泛应用，但我国对其法律地位却没有加以明确，这削弱了行政约谈的效力，也不利于这一制度的健康发展，为此我国需要加快推进行政约谈制度的法治化进程。
行政约谈有利于服务型政府建设
行政约谈制度推动行政民主的实现。传统的行政执法模式是以权力为本位，为达到行政目的而强制执行，这确保了行政管理的效率，但同时在传统的行政执法中由于行政主体缺乏与行政相对人的有效沟通也容易激化双方矛盾。而行政约谈弥补了传统强制性行政执法的不足，这种柔性执法方式让行政相对人参与到行政活动中，充分表达自己的意愿与诉求，从而提升了行政执法活动中信息的对称性，使得行政管理过程更加符合双方的意愿，对于促进民主行政有重要意义。
行政约谈有利于服务型政府建设。行政约谈作为缓和矛盾、解决冲突的有效工具，它是服务型政府以人为本的一个重要体现。同时，行政约谈的践行代表了我国政府行政法治理念的变革，它能指导我国服务型政府制度和规范的构建，并逐步影响政府具体的行政活动。
我国行政约谈制度存在的问题
行政约谈的规制层级不高且没有统一标准。当前我国有关行政约谈的规定大多还是以通知、意见的形式传达的，而没有将之写入法律，这使得行政约谈在合法性上遭到质疑。由于没有法律支撑，一些部门滥用行政约谈这一方式达到违法行政的目的，为行政权力的滥用埋下隐患。另外，我国不同领域有关行政约谈的制度缺乏统一标准。如在约谈原则上，我国提出了“指导和监管相结合” “教育和处罚相结合” “依法规范、和谐交流”三个原则，广告领域的行政约谈文件将这三个原则纳入其中，而我国出台的《煤炭约谈办法》、《互联网约谈工作规定》却没有将这些约谈原则写入文件之中。
行政约谈在程序规制上缺乏明确规定。行政约谈在程序规制上存在缺陷的一个重要表现便是没有明确的启动机制，如在四种类型的行政约谈中，除了和解型约谈外，其他三种约谈类型本质上属于政府主动干预市场的行为，政府启动约谈的时机以及约谈的内容都反映了政府与市场的关系。我国在有关行政约谈的文件中，没有明确界定政府与市场的关系，这也导致政府启动约谈的条件变得较为模糊，不利于政府对市场进行宏观调控。
尽管行政约谈与传统行政行为在方式上有所差异，但二者都是为了实现某一特定的行政目标。因此，行政约谈理论上也应和传统行政方式一样，对约谈的时间、地点、步骤、约谈实施过程、约谈备案、评估、救济等各个环节进行详细的规定。但我国当前出台的有关行政约谈的程序规定却有待完善，如在《关于建立餐饮服务食品安全责任人约谈制度的通知》中，仅就行政约谈的内容、范围、权限等作了规定，却没有程序方面的规定内容。
行政约谈实践上执行不到位。首先，我国出现了行政约谈强制化现象。地方政府或有关部门尽管采取行政约谈的行政方式，但却没有真正理解行政约谈的理念，因此在行政活动中，仅仅将行政约谈看作一种形式，本质上依然是对行政相对人进行强制行政。这主要表现在两个方面：一是行政相对人因为“被约谈”而成为各部门实施强制性措施的对象，如我国的《食品安全责任人约谈制度》明确规定要把“被约谈”对象纳入重点监管范围，并不允许其在被约谈之日起的两年内为重大活动提供餐饮方面的服务。二是政府因行政相对人没有参加约谈或者没有落实约谈中的事项而采取强制性措施。如在《北京市燃气供应与安全生产约谈制度(试行)》中规定，约谈人未参加约谈或者没有落实约谈要求的，约谈部门要对其进行通报批评或者采取媒体曝光手段。
其次，我国行政约谈还存在滥用倾向。行政约谈作为一种新的行政方式受到社会各界的欢迎，但任何制度都是在合理的适用范围内产生较好效应，一旦超出适用范围则可能产生负面效果。目前，我国行政约谈的实践应用也有超出其适应范围而被滥用的现象。如一些部门以行政约谈代替行政处罚，当行政相对人出现明显的违法行为后，出于多种因素考量，行政主体没有依法对其做出行政处罚，而是以行政约谈的方式警告其纠正违法行为，从而减轻甚至是免除行政相对人的违法责任。这种滥用倾向常见于事后惩戒型和行政争议和解型的两类约谈行为中。
行政约谈制度法治化路径构建
健全行政约谈立法。行政约谈具有自由灵活性，这是其相对传统行政手段的优势所在，但也因为掌握更多自由裁量空间，导致约谈行为具有随意性和结果的不确定性，这给行政约谈相对人带来较大压力。为此，我国应在法律层面对约谈的尺度进行规范，确保行政约谈依法开展。在立法上，我国应提升行政约谈的立法层级，但由于行政约谈多是各个部门针对相关领域开展的具体行政活动，有较大的专业性，因此很难大方面进行统一立法，所以在行政约谈立法上可考虑从国务院的部门规章层面入手，这既提升了行政约谈的立法层级，也兼顾了行政约谈制度的灵活性。
完善行政约谈程序。现代民主政治的一个重要特征便是十分重视程序的正当性，并将之作为实现实质正义的重要保障。一旦缺乏程序规范，一切制度规定便容易产生异化，因此我国的行政约谈制度也应重视程序规制的完善。具体来说，我国的行政约谈程序规制建设应从启动条件和实施程序两个方面入手。
在启动条件上，应将行政约谈置于强制性行政行为之前，但当实施行政约谈成本更高、不具备实施条件和难以取得预期效果时，政府需要斟酌是否启动行政约谈。在实施程序制定上，我国应出台适应于各个领域的行政约谈一般程序，进而再与具体行业领域结合，制定出符合所涉及领域的具体的行政约谈操作程序。
强化对约谈行政机关的监督。政府约谈人员掌握着较大的自由裁量权，如果缺乏监督，很可能导致权力的滥用甚至是产生腐败行为，侵害行政相对人或者第三方利益，所以应加强行政约谈中对行政机关的监督。具体来说，要监督行政约谈程序是否合法、行政机关是否出于个人或部门利益而组织约谈、约谈过程中有没有越权等。在监督体系构建上应形成横向与纵向监督交织、内部与外部监督结合的监督体系，实现对行政约谈每一个环节的监督。
建立行政约谈异化后救济制度。我国行政约谈存在的强制化倾向在一定程度上损害了行政相对人的权益，要解决这一问题，我国可建立行政约谈异化后的救济制度。如我国应在法律上允许行政相对人就具有强制色彩的行政约谈行为提起行政诉讼，进而维护自身的合法权益。
除此之外，对于行政机关以约谈的名义延长约谈时限构成变相羁押的行为，行政相对人可以通过《国家赔偿法》来提出赔偿。要解决这些问题，我国可设立行政相对人投诉制度，行政相对人可就约谈中受到的权益损害向相关部门进行投诉，并经审查核实后获得相应补偿，这就减轻了地方政府的保证行政诉讼胜诉率的压力，有利于推动行政约谈救济制度的完善。
(作者单位：对外经济贸易大学法学院，贵州省高级人民法院)
【参考文献】
①孟强龙：《行政约谈法治化研究》，《行政法学研究》，2015年第6期。
责编/孙垚 美编/杨玲玲
