【摘要】在城乡一体化发展背景下，围绕农民工劳动力城市化、基本公共服务待遇城市化、人的权利的城市化，以机制分析（劳资协商机制、成本分担机制、社会参与机制）为核心，以政策问题（户籍政策、就业政策、社会保障政策、教育政策、住房政策、选举政策）探讨为重点，以农民工就业、公共服务、落户、子女教育、住房保障、选举等为主要问题，梳理农民工融入城市社会相关机制和政策，并深入剖析农民工融入城市的阻力来源与内容，在此基础之上，给出了推进农民工融入城市社会的政策建议。
【关键词】 城乡一体化 农民工 融入城市社会 机制与政策
【中图分类号】F249.2 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.03.008
2016年2月，国务院印发的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，全面部署深入推进新型城镇化建设。新型城镇化是现代化的必由之路，要紧紧围绕新型城镇化目标任务，加快推进户籍制度改革，提升城市综合承载能力，制定完善土地、财政、投融资等配套政策。其中特别强调要积极推进农业转移人口市民化，加快落实户籍制度改革政策，鼓励各地区进一步放宽落户条件；全面实行居住证制度，推进居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口；推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖；加快建立农业转移人口市民化激励机制。因此，农民工融入城市社会的机制与政策问题已经提到必须解决的议事日程。
农民工融入城市社会是一个多层次的、动态的概念，农民工市民化是一个多阶段逐步融入的动态变化过程。农民工融入城市社会包含了初始阶段的劳动力城市化，发展阶段的基本公共服务待遇城市化，以及最终阶段的人的权利的城市化这三个阶段。其中，人的权利的城市化又包括经济权利的城市化、政治权利的城市化、社会权利的城市化和文化权利的城市化，核心是政治权利的城市化。农民工融入城市的过程是农村剩余劳动力转移的过程，农民工融入城市既要打破城乡二元体制的制度性障碍，也需要突破城镇管理和社会治理创新的阻力。
农民工融入城市社会的现状与进程
近年来，农民工群体数量持续增长，并呈现出一些新的特点：从结构上来看，一代农民工没有完全退出历史舞台，二代农民工成为主体；从分布来看，随着就近转移的加快，西部地区农民工吸纳能力逐渐增强；从生活水平来看，农民工收入水平逐年上涨，居住状况有所改善，但仍远不及城镇就业人员的平均水平。
农民工融入城市的政策诉求状况。根据《2015中国社会形势分析与预测》报告，从农民工融入城市的政策诉求来看，对农民工而言，最为关心的是工资、工时、社会福利等与自身利益直接相关切的现实问题。也就是说，更多地集中在劳动力城市化过程中的收入等工作待遇问题，以及在基本公共服务待遇城市化过程中的社会福利问题，而对于政治权利、社会权利等人的权利的城市化过程中的诉求则表现为更高发展阶段的诉求。农民工最迫切希望务工地政府做出改善的几个方面依次排序，66%受访农民工将工资收入排在第一位；第二项认为最重要者，排在第一位的是工作时间，约占20%，社会保险和社会福利则降至13%和12%；第三项中，社会福利排名第一，占21%；所占比例在10%以上的还有住房、社会保险和子女教育；而诸如政治权益、企业工会直选、开展集体协商、户籍等项目，所占比重极低。
总而言之，当前农民工更倾向于把自己定位为在城市谋生的过客，他们落户城市的意愿不高，也很少有人为落户采取行动。大多数人觉得没有城市户籍并没有给他们带来什么麻烦，即使有麻烦大多也是觉得缺乏安定感。而且他们不愿意放弃在农村的土地，这些都在一定程度上影响着他们落户城市的意愿。而农民工对提高工资、规范工作时间、保障社会福利等方面迫切的政策诉求更能反映出他们不愿意落户城市的原因或者顾虑，社会很大程度上不能给予他们可靠稳定的经济基础和应有的社会保障，这是使他们难以立足城市的根本原因。
农民工城市融入意愿代际比较分析。关于新生代和老一代农民工体现出不同的城市融入意愿问题。根据中国南京农业大学SRT项目问卷调查数据分析结论，我们认为新生代农民工的定居城市的意愿明显强于传统农民工，问卷调查结果表明尽管大部分农民工倾向于回到农村或者乡镇定居，但从具体表象来看，第一代农民工相比于新生代农民工更加明显地具有回农村定居的意愿；从具体数据分析来看，总体上传统农民工定居城市意愿的比例为17.22%，新生代农民工定居城市意愿的比例为23.31%；这反映出两代农民工在城市定居意愿上存在着代际差异，传统的乡土情结在第一代农民工身上体现得更为明显。①
由于新生代农民工普遍在工作收入、拥有劳动合同的比例及教育年限上明显高于老一代农民工，而传统农民工则在务农经验比例、已婚比例等方面明显高于新生代农民工。②影响新生代农民工和传统农民工的城市定居决策的因素有很大差异，对于新生代农民工而言，收入水平、婚姻状况及是否拥有劳动合同是其做出定居决策时最为关注的因素，总体来看，有劳动合同的农民工比没有劳动合同的农民工的定居意愿更高，这个因素对于新生代劳动力的影响程度更高；而对于传统的农民工而言，上述三个因素对他们做出定居决策的影响不显著，而过往工作经历对传统农民工的影响是显著的，对新生代农民工影响不显著。③
农民工融入城市社会程度分析。第一，经济层面的融入。当前情况下我国农民工整体的经济地位仍处于社会底层，农民工的平均工资水平与城镇职工平均工资水平差距较大。从代际比较的角度来看，相比于新生代农民工，第一代农民工中低收入群体的比例更低，高收入群体的比例更高，他们参加养老保险的比例更高，在城市购买住房的能力也更强，从经济实力的绝对水平上比较，第一代农民工要略好于新生代农民工。但是两代农民工的经济融入呈现出较为显著的差异。具体而言，相比于第一代农民工，越来越多的新生代农民工涌入第三产业就业；他们签订劳动合同，参加工伤保险的比例相对较高，表明其在维护自身劳动权益方面的意识更强。
第二，社会层面的融入。新生代农民工参与各项社会活动的水平要显著高于第一代农民工，与之相对应的，他们的交友类型也更为异质性，表明了新生代农民工主动融入城市社会的意愿和能力更强。新生代农民工在闲暇时间听音乐、看电视、上网、逛街等的比例都显著高于第一代农民工，他们的业余生活既赋有青年人的时代特征，又开始体现出城市人的生活特点。由血缘和地缘关系组成的社会网络仍是农民工在遇到困难时寻求帮助的主要途径。农民工对本地化社会资本的利用能力仍然薄弱，但是在代际之间也呈现出不同特点，第一代农民工对政府部门和工会组织的利用能力略高于新生代农民工，而后者更善于利用本地市民网络和向工作单位寻求帮助。
第三，心理层面的融入。总体而言，新生代农民工对城市生活的心理融入程度要好于第一代农民工。由于户籍制度的限制，大部分农民工仍不认同自己是城里人，但是新生代农民工中认可自身非农身份的比例相对更高。同时，新生代农民工更加愿意与城市居民交往或者转为城市户口。但是，新生代农民工中身份认同模糊、未来发展不明的个体比例也要更高。由于大多数新生代农民工比较缺乏农村务农经验，他们对乡村生活的感受没有第一代农民工那么强烈，而进入城市之后的开始阶段又局限于自身各项素质的劣势，很难较快实现其对城市生活的预期愿景，因此，也更容易陷入一种非城非乡、进退失据的尴尬境地。
第四，政治层面的融入。通常意义上讲，政治融入要受到诸多因素的影响，比如年龄、职业类型、性别、婚姻、收入水平、受教育水平、政治面貌、社会资本等。据刘建娥（2013）针对昆明2014份农民工问卷调查的研究发现④，我国农民工现阶段年龄、离家打工时间、职业类型对农民工的政治参与有不同程度的影响，性别、婚姻对农民工的政治参与不构成影响，具体分析来看，年龄每增长1岁，政治参与的可能性会增加2.7%；离家时间每增加1年，政治参与的可能性会增加3.5%；从事服务行业的农民工政治参与可能性会大大高于从事制造行业的农民工；收入水平对农民工政治参与的影响不够显著；受教育程度和政治面貌及社会资本对农民工政治参与有正向的影响。
第五，文化层面的融入。农民工群体远离家乡，从熟人社会迈入陌生人社会，老一代农民工由于普遍受教育水平比较低，收入水平比较低，居住条件往往不够理想，劳动强度比较大，这迫使他们无暇顾及自身的精神文化追求。而新生代农民工即便拥有相对较高的教育水平，但他们相较老一代农民工没有农村生活经验和较深的乡土情结，而融入城市短时间内又面临诸多障碍，自身的价值短期内也无法得到认可，因此，和老一代农民工类似，文化诉求对他们来说相对比较奢侈；其次，城市当中由于长期形成的固有的主流文化氛围，对农民工群体着实存在一定的排斥，导致农民工对城市逐渐缺乏责任感，加深了其与城市之间的隔阂。未来时期内，为了促进农民工更好地融入到文化社会当中去，除了农民工自身各项素质的提高之外，政府也应当承担起重要责任，如推进制度改革，逐步消除户籍带来的文化公共服务壁垒；促进教育公平，提高农民工的文化素质；适度增加农民工人大代表比例，提高农民工的政治地位；促进更多的文化类公共服务设施向农民工开放等。
农民工融入城市社会的机制分析
本部分主要从劳资协商机制、农民工社会参与机制以及农民工城市化的成本分担机制这三方面内容着手，对农民工融入城市社会的有关机制进行研究。
劳资协商机制。劳资平等协商机制是解决劳资纠纷的重要渠道，也是农民工劳动力城市化的重要保障机制。改革开放以来，农民工群体在现代化建设的进程中做出了巨大贡献，劳资协商机制方面由于国家政策法规缺失、制度不完善、单位执行不力等问题的存在，导致了农民工的合理的工资待遇水平得不到保障。近几年关于农民工劳资协商机制的制度建设主要有以下进展：
人保部2006年4月29日发布关于贯彻落实《国务院关于解决农民工问题的若干意见的实施意见》（劳社部发[2006]15号），从建立农民工工资支付保障制度、合理确定和逐步提高农民工工资水平、严格执行劳动合同制度、加强劳动保障监察执法等方面做出总体部署；国务院2014年9月12日发布《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，提出要着力维护农民工的劳动保障权益，保障农民工工资报酬权益。在建设领域和其他容易发生欠薪的行业推行工资保证金制度，在有条件的市县探索建立健全欠薪应急周转金制度，完善并落实工程总承包企业对所承包工程的农民工工资支付全面负责制度、劳动保障监察执法与刑事司法联动治理恶意欠薪制度、解决欠薪问题地方政府负总责制度，推广实名制工资支付银行卡。落实农民工与城镇职工同工同酬原则。在经济发展基础上合理调整最低工资标准，推动农民工参与工资集体协商，促进农民工工资水平合理增长（人力资源社会保障部会同公安部、住房城乡建设部、人民银行、最高人民法院、全国总工会负责）；2014年10月14日国务院农民工工作领导小组办公室发布《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见宣传提纲的通知》。尽管农民工劳资协商机制的制度建设方面取得了显著成效，但当前农民工劳资协商机制仍存在以下几方面问题需要解决：
一是劳资协商机制各方协商主体的代表性不足。在劳动关系的基本理论中，劳方追求的是工资和福利的最大化，资方追求的是利润的最大化，在企业收益既定的条件下，劳资双方在利益上是对立的关系，因此作为理性的各方需要通过平等协商以达到各方利益的平衡，这要求各方的代言人在协商中能真实准确地反映其代表的群体的利益诉求。目前我国的三方协商主体在国家和地方两个层面上存在一定的差异，国家层面上政府的代表是人力资源和社会保障部，劳方的代表是中华全国总工会，资方的代表是中国企业联合会。在地方层面上，三方协商主体除了劳动行政管理部门、工会、企联外，各地方根据各自的实际情况分别把国资委、经贸委、工商联、个私协会，甚至当地著名企业家等作为资方代表参与三方协商。从中可以看出，作为政府的代表只有劳动行政管理部门，其实国家层面上只是人力资源和社会保障部下属的劳动关系司，地方层面上只是人保厅下属的劳动关系处，从而使政府完全由一个具体的行政职能部门来代表，不论在层次上还是在智能上都很难作为政府的全面代言者，使协商内容的权威性大打折扣。而作为资方代表的企业联合会或者企业家协会成员主要是国有和集体大中型企业，随着我国市场经济的发展，私营企业在用工数量和企业数量上都占据主体，因此国家层面的三方机制的资方代表性是不足的。地方层面的三方机制发育更加不健全，县级层面甚至没有企联或企业家协会组织。工会虽然是工人唯一的合法利益代表，但是由于我国工会的力量格局和权利意识还没有得到很好的形成发展，工会干部由党政组织任命，经费由企业拨付或政府补助，使得工会和会员之间代表作用被大大削弱。
二是农民工总体文化水平偏低，维权意识法律意识欠缺。我国农民工由于受文化知识水平及经验所限，在出现劳资纠纷时往往不知道该到哪个部门投诉，农民工的法制观念和维权意识比较淡薄，用人单位拒签劳动合同，也听之任之。有些农民工为了保证择业自由，自己也不愿意签订劳动合同。因此，一旦发生侵权事件，农民工自身缺乏证据，加之取证困难，导致其合法权益难以受到法律保护，不利于维权工作开展。
三是政府相关各部门之间协调不畅，维权资源存在不足。当前在解决拖欠农民工工资问题上，地方政府存在着制度不衔接、工作不顺畅等问题，由于相关部门条块分割，互相之间连接不畅，缺少统一的机构或协作机制，部门之间虽然有一些小范围的协作和配合，但总体上还不能满足维权的需要，维权资源还未有效整合，综合维权优势还未形成。在财力、人力上，维权经费和人员配备的缺口较大，使部门职能作用难以充分发挥。
四是“一调一裁二审”的体制导致劳动争议纠纷解决过程周期长、成本高。根据《企业劳动争议处理条例》的规定，劳动仲裁庭处理劳动争议的期限是60日，案件复杂可适当延长，但不得超过30日。当事人不服裁决可以在收到裁决书之日起15日内向人民法院起诉，法院适用民事程序审理劳动争议案件，一审普通程序的审理期限是6个月，有特殊情况可以延长6个月；若当事人不服，一审判决可以在收到判决书之日起15日内上诉，二审程序审理期限是3个月，特殊情况也可延长。按照这样的审理程序，一起劳动争议案件在正常情况下也往往需要近1年的时间才能解决。这种耗时费力的争议解决机制，往往会给劳动者的合法权益造成很大的损害，因为资方利用法律规定中的弊端容易采用拖延战术，然而劳动者却没有足够的时间、精力和财力，很可能因为折腾不起而放弃救济。从审判的社会效果来看，后一种处理方式程序相对繁琐，时间消耗较长，农民工往往难以等待，特别是农民工的工资到了岁末年尾就会出现讨要高峰，外出务工者急于拿到工钱后返乡过年，长时间的等待容易引发恶性事件。
社会参与机制。农民工参政议政和参加社会管理是人的权利城市化的主要体现，农民工社会参与机制是建设包容性城市的重要机制。当前农民工社会参与机制还存在一些不完善之处。
农民工社会参与动机狭隘。由于利益相关性低、体制阻碍、政治效能感低等因素，农民工对政治参与关注不够，表现为农民工政治参与意识冷漠。社会发展和城市生活使农民工的权利意识正在逐步增强，农民工希望通过参与当地政治生活来表达自己的愿望，维护自身的利益，农民工的政治渴求正日益呈现出逐渐发展的趋势。农民工政治参与大多不是出于维护社会公共利益的目的，而往往是在利益的驱动下或在自身利益受损后才进行的，参与动机比较狭隘。⑤
农民工社会参与机制不健全。城市是农民工生活和工作的地方，与农民工的切身利益密切相关，但农民工在城市社会中处于失语者的地位，没有掌握对自己生存利益相关的社会事务的话语权，没有合法的、制度化的利益表达渠道，没有形成一个维护自身权益的正式组织，因而就无法形成强有力的团体来保护自己的利益，表达自己的意见和心声。农民工政治参与的主体往往由农民工个人或其家族亲友组成，其参与行为往往不通过正常的参与机制进行，缺乏组织和制度规范。
农民工社会参与成本较高。农民工的社会经济地位决定了他们没有多余的财力和精力能够投入到政治参与中来，他们参与动机主要是出于维护自身利益的考虑，也即只有在现实生活中他们自身的利益受到了侵害尤其是公共权力的侵害，忍无可忍时才不得不为了维护自己的权利进行参与。经济发展水平的落后和参与成本的高昂是导致农民工非制度化政治参与的重要原因。由于农民工对制度化的政治参与关心少，利益受损时往往采取非制度化参与行为，此类行为往往缺乏合法性，很难达到参与目的，参与效果较差，因此导致农民工的政治参与意义自我评价也低。
成本分担机制。农民工融入城市社会是一个涉及基础设施建设、公共服务供给、社会福利保障的系统工程，需要包括中央与地方政府、企业、农民工自身在内庞大的财力支出。因此，为了加快推进农民工融入城市的进程，亟需合理界定个人、政府和企业，政府之间，老市民与新市民之间在农民工市民化中的包括支出责任等在内的成本分担机制。
一是政府、企业、个人三者间的分担机制。对农民工自身来说，应承担在城市生活方面的成本。作为农民工市民化的主体，尽管农民工的财力比较薄弱，自身能够分担的成本十分有限，但仍需解决自身在城市生活的日常开支成本，即在城市生活的水、电、气、交通、通讯、食物等方面的开支，以及社会保障中需要个人承担的支出。同时，要加快转变观念，在保障自身在农村土地权益的前提下，积极盘活农村资产，参与政府对城市安居成本和社会保障的成本分担。对企业来说，应承担劳动保障成本。企业对农民工市民化的成本分担，即要求企业基于“同工同酬、同工同时、同工同权”的原则正视农民工正常的劳动合同、工资待遇、福利保障等基本权利，严格按照国家标准与行业要求，为农民工提供必要的劳动保护条件和职业病防治措施，改善农民工的工作环境，重视企业的人力资本投资，加强农民工的技能培训素质提升，并给予农民工必要的交流与晋升机会，逐步增强农民工的市民化能力。对政府来说，应承担满足农民工市民化所必需的基础设施建设以及公共教育、养老、社会救助、公共卫生、公共文化等公共服务成本。同时，还应处理好中央分摊与地方分摊的关系，按照事权和支出责任相匹配的原则，合理界定中央与地方政府以及不同层级地方政府在农民工市民化中的支出责任。也要处理好农民工流出地和流入地之间的关系，防止逆向补贴。当前广东、江苏、浙江、山东、上海、北京等东部经济发展水平较高的省份是主要农民工输入地，而四川、河南、湖南、湖北、河北等经济发展水平相对较低的中西部省份是农民工主要输出地，尽管农民工为输入地经济社会发展作出了重要贡献，但当前很多公共服务（如新农合、民工子女教育、留守老人等）仍然由输出地政府承担，这就形成了经济发展水平相对较低的农民工输出地对经济发展水平相对较高的农民工输入地的逆向补贴。
二是政府间分担机制。明确中央、省、市、县、乡镇五级政府之间在农业转移人口市民化进程中基本公共服务供给的事权和支出责任。按照公共事项的受益范围、成本效益以及发挥自主性、积极性等原则，进一步划分事权。建立健全基本公共服务均等化转移支付制度，以常住人口为因素，与农业转移人口相挂钩，进一步提高转移支付资金分配的科学性和合理性。在将基本公共服务事权下放基层政府的同时，进一步增强和保障基层政府的财力；在由输入地政府为主承担农业转移人口市民化的基本公共服务供给责任的同时，进一步激发输入地政府的积极性，确保事权与支出责任相适应。
三是老市民与新市民共担机制。在农民工融入城市过程中，不仅需要各级政府、企业以及农民工自身分担相应的成本，还需要城市老居民的帮助，只有老市民充分接纳新市民，新市民充分融入老市民，才能真正实现人的城镇化。建立农业转移人口市民化老市民与新市民共担机制，形成老市民帮扶新市民的帮扶机制，推进形成城市新老市民共建、共享、共促新局面，增强新老市民交流沟通、共同服务、政治参与等，既在一定程度上分担农民工融入城市成本，又促进新老市民的深入融合。
农民工融入城市社会的政策问题分析
本部分对农民工融入城市社会涉及到的主要政策问题，即户籍政策、就业政策、社会保障政策、教育政策以及城镇管理，进行认真地梳理和分析。
户籍政策。随着改革开放，对放宽户口迁移的政策也相继出台。1980年，由公安部、粮食部、国家人事局共同颁布《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题的规定》，之后陆续出台关于“农转非”的政策，将“农转非”的控制指标由不超过当地非农人口的0.15%进一步放宽为0.2%。1984年由国务院颁发的《关于农民进入集镇落户问题的通知》中规定:“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续，统计为‘非农业’人口”。该政策被认为具有打开二元户籍政策缺口的一个里程碑式的意义。1985年，由全国人大常委会颁布的《中华人民共和国居民身份证条例》规定，不分城乡，每人均发身份证用以验证身份，这一变革极大方便了人口的自由流动及就业。1994年以后，国家取消了按照商品粮为标准划分农业户口和非农业户口的“二元结构”，以居住地和职业划分农业和非农业人口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的登记制度。改革的总体思路是逐步实现户籍的证件化管理。1997年，由国务院批准公安部实施的《关于小城镇户籍管理制度改革试点方案》规定，允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的乡村人口在小城镇办理城镇常住户口，同时严格控制大中城市，特别是特大城市人口的机械式增长。1998年由《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》指出新生儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市购买商品房等条件以及符合当地政府有关规定的，可准予落户。2006年由国务院颁布的《关于解决农民工问题的若干意见》指出要逐步地、有条件地解决长期在城市就业和居住农民工的户籍问题。中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件；大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题，对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者，应优先准予落户。具体落户条件，由各地根据城市规划和实际情况自行制定。改进农民工居住登记管理办法。截至2007年3月，已有河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、湖北、湖南、广西、陕西、重庆、四川12个省、自治区、直辖市相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口，实现了居民身份法律意义上的平等。2013年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。2014年由国务院颁布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。从改革开放到现在的户籍制度的变迁中我们可以看到二元户籍制度壁垒在逐渐打破，制度上为保证城镇化顺利进行，在区别中小城镇、大城市和特大城市的基础上逐步有序地放开户籍政策，也取得了很大的成效。
尽管《关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出全面放开建制镇和小城市的落户政策，但由于目前附加在户籍政策上的公共服务等各种福利，做到基本公共服务均等化仍然有一定困难。一些农民并不愿意放弃农村户口，一是由于农村户口附带的承包地、集体经济等利益，二是由于其并不确定自己足够拥有在城镇生存的工作技能，认为还是农村生活成本低。另外一些农民工主要集中于大城市或特大城市从事建筑、服务以及制造业等，这些城市的户籍政策又趋于收紧，使其无法进入。所以尽管政策层面鼓励农民工到小城镇落户，但在实际实施过程中仍然存在诸多问题。
所以，农民工融入城市社会的户籍问题的本质并不是户籍身份本身，而是附着在户籍政策上的各种福利性的资源配置。改革户籍制度实际上是消除与户籍相关的社会福利设施，把户籍和非户籍人口之间的福利差距缩小，打破户籍制度所规定的地方保护主义，以公平公正的思路配置劳动力市场。这样才能从根本上让农民工融入城市社会。
就业政策。改革开放之初为了保证农业劳动力的充足以及城市青年的充分就业，1981年由国务院颁布了《关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》，通知要求大力清退来自农村的计划外用工，此时政策上是限制农民流动、进城就业。之后随着第二、三产业的逐渐壮大，城镇劳动力短缺的问题开始显现，1985年由中共中央国务院颁发的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》鼓励在政府的统一管理下，允许农民进城开店设坊，兴办服务业，提供劳务等。在政策的鼓励下逐渐形成了“民工潮”，给未经完全规划的城镇的就业、交通、住房和治安等方面带来了巨大的压力，所以在1989年由国务院办公厅发布的《关于严格控制民工外出的紧急通知》及1989年由民政部、公安部发布的《关于进一步做好控制民工盲目外流的通知》都旨在缓解城市因人口突增而带来的各种公共服务压力，对大规模的较为混乱的“民工潮”进行管理。1993年由劳动部颁发的《农村劳动力跨地区流动有序化——“城乡协调就业计划”的第一期工程》意味着国家开始有规划有步骤地管理农民工进城务工，承认人口流动就业的现状并进一步使其规范化。2003年由国办发发布了《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，提出“取消对企业使用农民工的行政审批，取消对农民进城务工就业的职业工种限制，不得干涉企业自主合法使用农民工”，开始维护进城务工的农民工的合法权益，2004年由国务院办公厅发布的《关于进一步做好改善农民工进城就业环境工作的通知》进一步维护农民工的就业环境。最近的2014年由国务院颁发的《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》要求进一步稳定农民工就业创业，加强职业培训重视职业教育，完善就业创业政策。总体政策变迁是越来越有利于农民工自由流动就业，并逐渐为其改善就业环境。
目前，农民工就业政策既有国家层面从宏观视角出发制定的，也有各地区政府根据国家精神结合各地实际情况制定的更为具体的政策。整体就业政策从维护农民工公平合法就业权的角度出发取得一定的效果。但也存在一些政策本身以及政策执行上的问题，政策本身由于缺乏具体的可操作性条款和评估监督条款导致政策实施效果大打折扣，其次更大的问题出现在政策执行过程中各个地区的政府、企业以及农民工自身法治意识淡薄而引起的政策难以落地的困境。《职业病防治法》《劳动法》等保护劳动者的法规在农民工身上并未起到充分的保护作用，同工不同酬、拖欠工资、超时劳动、无社会保险等情况时有发生，成为阻碍农民工合法就业、市民化的因素之一。所以仍需进一步探讨城乡一体化就业制度。
社会保障政策。农村基本养老保险目前主要以新型农村社会养老保险制度即“新农保”为主，2009年由国务院颁布的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》指出在全国10%的市、县、区进行“新农保”试点，随后各地区积极参与新农保政策，具有中国农民从此拥有养老保险的里程碑式的意义，随着“新农保”政策覆盖率的急速提高，关于新农保和城镇养老保险的待遇水平的差距问题逐渐被重视起来。人力资源与社会保障部积极调整政策，截至2013年，全国约半数省份将新农保与城镇居民社会养老保险合并，称为城乡居民社会养老保险，不再区分农村户籍与城镇户籍，均按统一标准缴费、按统一标准领取待遇。对于农民工而言，部分农民工务工较为长期、稳定，所以理应加入的是城镇职工养老保险，但由于部分企业及农民工自身意识不强，以及对将来领取养老金的区域及数额的担心，大部分进城务工的农民工不会选择加入城镇职工养老保险。这在一定程度上影响了农民工稳定城镇化⑥。
2002年的《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》指明要建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，即“新农合”制度。2003年新农合制度试点正式启动。截至2013年，新农合参保率已超过98%以上。新农合制度的建立标志着我国全民医保时代的到来，然而在城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新农保三者之间仍然存在着缴费及待遇上的差别，这在一定程度上阻碍了农民工进城务工时医疗保险的持续缴费及待遇的享受，但三保合一目前看来还十分困难，正在积极探索城镇居民医疗保险和新农保二者并轨。
农民工工伤保险参保率低，既因为自身参保意识薄弱，也因为劳动力供给量大而导致企业主蓄意不重视农民工的切身权益。另外2004年由国务院发布的《工伤保险条例》中规定的工伤认定要求劳动关系具有稳定性，而正是由于农民工群体常常从事季节性、临时性的工作所以无法进入工伤认定范围，且农民工往往从事的建筑业、制造业工伤事故率较高又导致其不能受到更好的保护⑦。
所以整体而言，我国尽管已实现社会保障制度上的全覆盖，但城乡之间部分险种待遇水平仍然差距很大，更重要的是社会保障的跨区域转移接续问题仍然没有得到很好的解决，导致农民工的社保很难跟随其进行流动，经常出现不交或断交的情况，更加不利于保障农民工就业群体，阻碍着城镇化的推进。
教育政策。1996年由国家教委发布的《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》和1998年由国家教委和公安部联合颁发的《流动人口儿童、少年就学暂行办法》都规定了流入地人民政府要为流动人口中的适龄儿童、少年提供接受义务教育的机会，这标志着国家开始重视农民工随迁子女的教育问题。然而规定中同时指出要按照国家有关规定收取一定的借读费，差别待遇的政策倾向显现。2003年由国务院办公厅转发教育部等部门的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》规定以全日制公办中小学为主。地方各级政府特别是教育行政部门和全日制公办中小学要建立完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制，不再收取借读费并且提出采取相关措施减少进城务工就业农民子女的教育费用。至此在政策层面上在义务教育阶段实行以人为本、一视同仁的义务基础教育政策。之后，2005年由中共中央、国务院发布的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、2006年由国务院发布的《关于解决农民工问题的若干意见》等文件均强调将保障农民工子女接受义务教育作为坚持教育优先发展、促进教育公平的重要举措，并写入新修订的《中华人民共和国义务教育法》，以国家法律的形式加以确认⑧。
历年政策的变迁可以看出，在基础教育领域国家已完全秉承以人为本的理念，让农民工随迁子女尽量享受与当地水平同等的九年义务教育，取得了很大的进步与成效，然而在高中与大学教育阶段，由于流入地教育资源有限以及地方保护主义等诸多原因，农民工随迁子女在完成义务教育时通常很难与当地子女一样考高中考大学，教育政策与户籍政策挂钩，对农民工随迁子女的升学形成阻碍。
住房政策。我国农民工住房政策从无到有，经过了一个较为漫长的政策制定执行过程。最早提及农民工住房相关问题的政策是1984年由国务院发布的《关于农民进入集镇落户问题的通知》，指出地方政府要为到集镇落户的农民和家属建房、买房、租房提供方便。之后很长一段时间并没有特别关注农民工的住房问题，直到2005年由建设部、财政部、央行发布的《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》和2006年国务院发布的《关于解决农民工问题的若干意见》两大政策的出台，农民工住房问题才逐渐引起关注，《关于解决农民工问题的若干意见》中提出，城镇单位聘用农民工，用人单位和农民工自己可以缴存住房公积金用于购买自住房屋。2007年由国务院颁布的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中再次提及要从各个渠道解决改善农民工的居住条件。同年由建设部、发改委、财政部、劳保部和国土部联合发布的《关于改善农民工居住条件的指导意见》从指导思想基本原则、多渠道提供农民工居住场所、保证农民工居住场所安全、卫生以及加强政策扶持强化监督四大方面较为全面地为农民工居住问题做出了引导性规定。2010年由建设部等7大部门的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》提出有条件的地方，可以在开发区工业园区等农民工集中的地方建设公共租赁住房，向农民工出租⑨。2011年由国务院办公厅出台的《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》再次强调面向外来务工人员发展公共租赁住房，并细化公共租赁住房的面积、产权、合同等多方面具体规定。2013年由住房和城乡建设部发布的《关于做好2013年城镇保障性安居工程工作的通知》要求地级以上城市要明确外来务工人员申请住房保障的条件、程序和轮候规则。2014年由中共中央、国务院发布的《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》进一步分类对进城务工的农民工住房保障措施做出了更加具体的规定。可以看到，我国针对农民工住房问题的政策从2005年起已引起国家社会大量的关注与重视，政策从无到逐步完善，对于农民工住房问题的解决起到了很大的作用⑩。但是也应看到目前而言大部分政策仍然停留在指导性原则性的层面，可操作性仍然较弱，且缺乏系统性的顶层设计，有待进一步完善。
选举政策。在保障农民工选举权与被选举权相关方面，农民工有直接选举户籍所在地的村委会干部和县乡级的人大代表以及村民代表会议代表的权利。1983年全国人大常委会出台了《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》规定指出：“选民在选举期间临时在外地工作或者居住，不能回原选区参加投票选举的，经原居住地的选举委员会同意，可以书面委托有选举权的亲属或者其他选民代为其投票。选民实际上已经迁居外地但还没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地选区参加选举代表”。但事实上该《规定》具体可操作性并不强，大部分农民工目前既不参加农村地区即户籍所在地的选举与被选举工作也不参加工作所在地即城市的人大代表选举活动。
相关政策建议
以全面深化改革为突破口，促进农民工的权利融入，由过去的劳工权利为主转向市民权利为主。市民权利不仅包括经济、社会、文化权利，而且也包括公民政治权利。融入的重点从过去的经济权利和社会权利转向政治权利和文化权利的全面融入，以人为本替代以工为本，从简政放权到减政还权，以体制机制完善和深化政策改革促进农民工融入城市社会。
推进机制建立健全。健全农民工工资劳资协商机制。一是关注农民工等弱势群体，建立仲裁申诉绿色通道。国务院在《关于解决农民工若干问题的意见》指出，加强和改进劳动争议调解、仲裁工作。对农民工申诉的劳动争议案件，要简化程序、加快审理，涉及劳动报酬、工伤待遇的要优先审理。根据实践中的经验，可以推行“农民工案件优先”原则，坚持快立、快审、快结，使有争议的案件能够及时办理，尽早办结。同时，在劳动仲裁过程中，对农民工履行释明义务，保护农民工的合法权益。⑪二是加强三方主体的代表性。充分发挥工会作用，考虑工人自身特点，在参与协商前进行充分调查，准确了解工人利益诉求，综合平衡工人内部不同群体利益，让自己成为工人真正的代言人，增强工会凝聚力。雇主组织应当充分考虑我国经济结构的变化、企业数量和用工数量的规模结构，在国家层面可适当吸收不同类型企业的利益代表者作为资方的协商主体。可由政府、工会直接和工商联、个私协会、商会、行业协会等不同的雇主组织单独召开三方协商会议进行协商，形成有差别的协商契约。三是建立农民工信访分析调处机制。充分利用信访的信息畅通机制，建立专门的农民工劳动纠纷解决窗口，对农民工的信访投诉及时登记受理，并建立案件跟踪和反馈制度。定期汇总农民工信访案件的信息，进行信访综合分析，及时反映社情民意。通过月矛盾纠纷预警排查调处机制、信访月通报、信访要事快报和不定期汇报制度，排查不稳定因素，及时解决农民工劳动纠纷。
建立农民工融入城市社会的成本分担机制。一是明确中央与地方政府的分担责任。《国家新型城镇化（2014～2020年）》中明确了政府要承担农业转移人口市民化在义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本，并指出各级政府职责，明确不同层级政府的具体成本分担机制。中央政府承担跨区域基础设施建设以及社会保险、教育医疗、住房保障等基本公共服务需要全国统筹的部分，地方政府承担公用设施建设以及卫生健康服务、就业创业指导等地方性公共事项。二是优化流入地和流出地分担责任。根据农民工群体的跨区性和公共服务的外部性，优化中央与地方政府的分担责任。中央政府重点解决跨省流动农民工的市民化成本，加大对公共卫生和计划生育服务、农民工子女义务教育服务、农民工就业扶持和社会保障以及住房保障等方面的支出保障。地方政府重点解决省内流动农民工的市民化成本。建立健全与居住证人口数量挂钩的财政转移支付制度。重点考虑财政转移支付对农民工社保、医疗卫生、子女教育等公共服务的保障，推进基本公共服务常住人口全覆盖，建立农业转移人口市民化专项补助，建立“钱随人走”“钱随事走”的机制。
健全农民工社会参与机制。一是建立健全维护农民工权益的法律体系。完善相关法律法规，保障农民工的选举权与被选举权。建立和完善农民工政治参与的保障机制，建立权力制约监督机制，形成科学、严密的权利监督和约束机制，使监督工作有法可依，进而保障包括农民工在内的全体人民监督权。二是提高农民工的组织化程度。推进农民工相关组织规范化发展，畅通农民工权益表达渠道，以减少农民工非制度政治参与行为，充分利用农民工中现有的自治组织并予以规范。推动社群组织向农民工群体覆盖。加大农民工用人单位中基层组织的建设力度，将农民工中的先进分子纳入组织成员，提高农民工群体的组织化程度。畅通农民工合法保护自己权益的渠道，保障农民工依法维护自己的合法权益。
深化相关政策改革。深化户籍政策改革，吸纳农民工进城落户。贯彻落实《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，逐渐弱化附加于户籍政策上的福利政策，强化户籍政策的人口信息管理功能，使户籍政策回归统计人口信息、证明公民民事身份的基本职能。推行居住证政策将人口管理由户籍所在地管理向符合国际惯例的现居住地管理转变。以稳定职业和住所为申领的基本条件，在哪里工作在哪里交税就应该在哪里享受基本公共服务。在逐渐淡化户籍政策功能的同时将身份证制度与居住证制度相结合，推动信息化的户籍管理，形成人口管理的现代化，方便人口流动就业，吸纳农民工进城落户。
推进就业政策改革，提高农民工就业质量。农民工就业质量本身受到其受教育水平和技术经验积累程度的影响，所以应该把提升农民工就业技能作为关键，把改善劳资关系和同工同酬作为下一步改革的重点。完善农民工就业创业培训政策，加强农民工转移就业培训，对农民工全面开展职业培训和教育，提高农民工就业质量。健全人力资源市场和覆盖农民工的公共就业服务，发展城乡一体的就业信息化服务。加强政府公共就业信息服务对农村劳动力转移就业和合理流动的指导作用。加大监督监察力度，提高农民工维权意识，加强对用人单位订立和履行劳动合同的指导和监督，加强安全管理、职业卫生管理和劳动保护，提高处理劳动争议和保护劳动权益效能，保障已有的好的政策可以真正落地实施。
改善社会保障政策，健全农民工公共服务制度。目前的养老、医疗、住房等社会保障政策往往跟户籍政策挂钩实行。所以户籍政策成为社会保障政策改革的一个壁垒。目前我国社会保障制度已然进入全民共享时代，而很大一部分农民工因为流动性及就业的不稳定性游离在我国社会保障制度之外，享受不到社会保障待遇，所以将来要循序渐进地对城乡社会保障制度进行统筹规划、协调发展，无论是养老保险还是医疗保险逐步探索“三保合一”的并轨路线，完善各地区转移接续工作，积极宣传倡导农民工按规定加入各类社保。
完善农民工随迁子女教育政策。首先，在义务教育阶段，虽然国家层面的政策已规定尽量使农民工随迁子女享受与当地教育水平一致的义务教育，然而由于各地区的教育设施、师资等因素的限制，在政策的具体操作方面仍然存在诸多问题。所以下一步各地区仍然要根据自身流动人口的特点做好规划，真正贯彻落实同等义务教育权利的政策，比如打破户籍限制，以实际在校生数为基数拨发义务教育经费，建立各个区域间流动儿童管理机制，解决各地区政府拨款的利益之争，发展农村教育，倾斜义务教育拨款吸引农民工子女回乡入学。其次，在高中、大学阶段，各个流入地确实存在资源有限的问题，所以政策上不是简单让随迁子女与当地学生平等参加考试就可以解决的，要多方共同努力，第一要根据各个城市常住人口进一步规划高中学校、合理调配师资资源；第二，合理设定农民工子女就读高中、大学的限制条件，以稳定三年或五年在该城市务工、缴纳社保、有固定住所等条件为限，满足条件的可与当地学生同等参加考试；第三，在前两项措施循序渐进若干年后，到城乡资源合理配置、协调发展的阶段，就可以进一步探讨完全打破户籍制度、教育制度，完全放开农民工随迁子女高中、大学的就学限制，全社会资源合理配置和谐发展。
建立健全农民工选举政策。建立健全农民工选举政策，保障农民工的选举权，是促进农民工全面融入城市社会、保障农民工市民权力的必然要求。稳定是实现人权的前提，发展是实现人权的关键，法治是实现人权的保障，政治权利也是保障人权的一种方式。人权的实现离不开稳定和自由的社会，政治和经济、社会、文化的发展，离不开民主和法律的保障，所以民主立法是关键所在。建议以居住地和居住证为依据，赋予农民工选举权和被选举权。农民工的流动性造成选民登记的统计结果误差相当大，可结合各个地区具体情况，尝试选民自主登记与被动登记相结合，充分运用信息化手段，将选民登记管理与居民身份证管理工作相对接。尊重农民工的合理选择，允许其在户籍地和现居住地或工作地自主决定。另外应进行积极的普法宣传，消除社会对农民工的歧视氛围，提高农民工参与选举的法律意识，逐步完善农民工选举政策。
（中国人民大学公共管理学院郜凯英博士、张强博士，德国不来梅雅各布大学杨泽坤等提供了部分内容，在此一并表示感谢）
注释
1根据南京农业大学SRT项目（1216A01）问卷调查数据分析。详见章雨晴、郑颂承：《农民工城市定居意愿的代际比较》，《湖南农业大学学报（社会科学版）》，2013年第4期。
2根据北京大学经济学院叶静怡教授2013年主持的《在京进城务工人员经济和社会调查》数据结果。
3辛梓括：《新旧两代农民工城市定居决策差异的影响因素》，《北方经贸》，2014年第10期。
4刘建娥：《从农村参与走向城市参与：农民工政治融入实证研究》，《人口与发展》，2014年第1期。
5吕为华：《农民工有序政治参与机制创新探究》，《通化师范学院学报》，2010年第7期。
6李迎生：《农村社会保障制度改革：现状与出路》，《中国特色社会主义研究》，2013年第4期。
7孙德超、阎宇：《农民工工伤保险制度的运行现状及改进途径》，《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》，2014年第1期。
8李倡平、孙中民：《农民工随迁子女教育政策的演变与未来走向》，《教育探索》，2010年第9期。
9董昕：《中国农民工的住房政策及评价（1978～2012年）》，《经济体制改革》，2013年第2期，第70～74页。
10曾国安、杨宁：《农民工住房政策的演进与思考》，《中国房地产》，2014年第20期，第12～21页。
11刘湘国：《我国调整劳资关系的三方协商机制存在的问题及对策分析》，《北京劳动保障职业学院学报》，2012年第6期。
责 编／马冰莹
Research on the Policies and Mechanisms for Migrant Workers Integrating into Cities
Yang Yiyong Wei Yifang
Abstract: Under the background of integrated urban and rural development, this article focuses on making rural migrant workers become urban citizens and urbanizing the benefits of basic public services and people's rights; takes mechanism analysis (bargaining mechanism, cost sharing mechanism, and the mechanism of social participation) as the key; mainly discusses policy issues (the household registration policy, employment policy, social security policy, education policy, housing policy, and election policy); primarily aims to solve problems about the employment of migrant workers, public services, household registration, and children's education, affordable housing, and election; reviews the relevant mechanisms and policies concerning the migrant workers integrating into the urban society; and conducts an in-depth analysis of the obstacles that keep migrant workers from staying in the city, and on the basis of all of this, provides policy suggestions for promoting migrant workers to integrate into the urban society.
Keywords: integration of urban and rural areas, migrant workers, integrating into the urban society, mechanisms and policies
杨宜勇，国家发展和改革委员会社会发展研究所所长、研究员。研究方向为国家治理、宏观经济、社会政策、经济社会协调发展、劳动经济。主要著作有《公平与效率》《中国转型时期的就业问题》《加速转型期》等。魏义方，国家发展和改革委员会社会发展研究所助理研究员、博士。
