刘守英，中国人民大学经济学院教授
【编者按】
在由鸿儒金融教育基金会和上海金融与法律研究院联合主办的第100期“鸿儒论道”论坛上，中国人民大学经济学院教授刘守英先生以“从土地看中国经济”为题，发表了学术演讲。
刘守英教授认为，土地在中国经济高增长过程中扮演着发动机角色。一方面，土地制度的改革推动了经济权利的开放，因而成为激发经济活力的重要制度力量。另一方面，政府通过对土地权力的控制掌控发展的主导权。忽略中国在整个发展过程中利用土地的做法，就很难理解中国过去三十多年高增长的奥秘。
刘守英教授将中国经济高速增长背后的土地制度演变分为四个阶段。上世纪八十年代的土地改革是第一阶段，为中国的农业转型和大的结构转变即从乡土中国转向城乡中国打下了非常好的基础。从上世纪九十年代的园区工业化开始，中国进入“以地谋发展”的阶段，政府低价出让土地，推动中国成长为“世界工厂”，并找到了利用土地主导发展权的模式。第三阶段，通过上世纪九十年代末期的住房商品化改革和城市化快速推进，政府实现以地生财，掌握了城市化和发展的主导权。第四阶段，2008年之后，政府利用土地介入宏观调控，以地融资，形成整个国民经济过度依赖于土地的局面。
刘守英教授认为，当前中国经济增长进入下行阶段，原来靠土地拉动GDP的模式问题重重，已无以为继，今后必须告别以土地作为经济增长发动机的做法，以土地结构优化来推动结构性改革。
刘守英教授生于1964年，湖北洪湖人，曾任国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、城乡统筹基础领域负责人，目前担任中国人民大学经济学院教授。主要研究领域为制度与产权经济学、农村土地制度变迁、制度变革与经济发展。近著为《直面中国土地问题》，即将出版《土地制度的政治经济学》和《中国土地问题调查》。
以下是演讲全文：
土地问题几乎每天都有人在讨论，有搞政治的、搞经济的、搞法律的、做投资的；有认真研究问题的，也有搞名堂的。为什么那么热？因为它不仅与我们每个人的切身利益关系密切，而且与整个国民经济缚着在一起。
土地与“中国模式”
观察中国经济，土地是一个非常重要的变量。这个变量不仅影响经济运行，而且使中国的发展模式非常独特。
国内外都在讨论中国模式，对这一模式的批评是，一切都由政府主导，这种发展是不可持续的。这好像与真实世界不符。如果真是这样，中国的经济活力从何而来？没有市场和民间的力量，中国的高增长何以持续30多年？也有人认为，中国30多年的成绩就是通过改革回归常识，没有什么不一样的，更谈不上什么模式。我同意中国的发展模式确实有其独特的地方，其不同之处体现在政府与市场互动背后的政治经济逻辑：政府一方面掌控发展的主导权，另一方面又通过改革不断开放经济权利。经济权利的开放，成为促增长的主要力量；政府通过掌握发展主导权，又保证了发展在可控的政治经济轨道上行进。
那么，土地在这样一个独特模式里面的作用又怎样体现呢？土地在中国经济高增长中扮演着发动机的角色。一方面，土地制度的改革促进了经济权利的开放，因而成为激发经济活力的重要制度力量。另一方面，政府又通过对土地权力的控制掌控发展的主导权。因此，在我看来，中国发展模式最独特的地方，可能跟土地在这一阶段在政治经济上扮演的角色直接相关。理解不清楚土地制度的这种独特特征，忽略中国在整个发展过程中利用土地的做法，就很难理解中国过去三十多年高增长的奥秘。
我们前几年曾不断地写文章、递折子，对这套模式的风险提出警示。但是，当时一到下面跑，就感到那时要动一动太难了。地方政府卖地的热情高涨，我们听到的抱怨就是缺指标，工业的情况也不错，房地产市场也是一路高歌。你要改这套模式，没有人听得进去！最近到下面跑，发现这套模式在运行中遇到一些新的情况：工业用地需求没有那么旺了，房地产市场在不同城市表现不一，地方官员也不像前些年那样，谈起卖地就眉飞色舞。
值得关注的是，在经济下行以后， 土地的政治与土地的经济之间的关系在发生变化。从地方调查和观察来看，一个现象是，尽管经济不好，但市场和民间的力量还是积极的，在推着经济质量往好的方面走。我们去珠三角、长三角跑，包括上海、深圳，这些地方的企业在市场中转型升级不错，有些区域、产业和企业的转型已有些模样。靠土地发动经济的效力在减退，一些长出块头的企业不太看重土地成本，土地抵押解决资金的需求也没那么大的。另一个现象是，各地政府主导发展权的方式没有多大改变，还是在依靠土地拉GDP，用土地招商引资，靠多供地搞基础设施。这套搞法在沿海地区依旧，还在向广大中西部地区蔓延。
中国土地对经济的作用可能出现阶段性变化。上一轮发展进程中，土地的政治与土地的经济两种力量相对来说还求得比较好的平衡，土地的发动是促增长的。但是在经济发展阶段发生转换以后，市场的力量在推动经济往好的方向转，但是，政府却在利用土地的力量往后拉，很大程度上在阻碍升级，同时也加剧财政和金融风险。
八十年代的农地改革与农业转型
中国农村的改革始于1978年，安徽凤阳县小岗村的18位农民率先实行农业“大包干”。18位农民中有一位叫严宏昌，这是80年代严宏昌一家在自己的茅草屋前留影。等到90年代，他们身后的茅屋就变成瓦房了。
八十年代的农地改革是一次重构土地政治经济逻辑的成功尝试。
重构土地政治经济逻辑的直接原因是，原来那套搞不下去了。我们曾经期望努力通过强政权的力量把国家工业化搞起来，实现农业国向工业国的转变。农村作为城市的大后方，国家要求农民留在集体土地上生产粮食，然后通过统购统销制度把农民打的粮食低价提供给城市。结果众人皆知，粮食产不出来，农民普遍贫困，农村发展停滞。摆脱困境的办法是，承认农民自下而上的变法，在土地的政治经济逻辑上做出调整。
农地改革主要做了三件事。
第一是重构国家与集体、农民的关系。改革的基本逻辑是自下而上的，这场自下而上的改革就是在重构国家和集体、农民的关系。用最通俗的一句话：交够国家的，留够集体的，剩余是自己的。该给国家的给国家，集体要的我给你，剩余的都是我的。这套合约结构既保证了国家的利益，也保证了集体的利益，但更重要的是，农民获得了剩余的索取权。
第二是重构产权结构。当时农地产权制度改革是保留集体所有制，但是去掉集体的控制权。就是说把集体所有制继续保留，但是集体的控制权取消，坐实农户的土地使用权。这基本上将农户对土地的产权，就是使用权、收益权和转让权这些权益给到农户。尽管保留了集体所有制，但是集体失去控制权以后，农户成为事实上的土地主人。我们讲产权，最主要的权就是它的使用、收益和转让，这三个权益基本上给了农户。
第三是调整国家与乡村的政治结构。土改以来形成的乡村政治结构基本上是什么呢？从土改开始，我们基本上就是把原来旧制度下那些长期靠积累形成的士绅阶层和有产者基本上打掉了，然后让分到土地的农民长成新的政治力量。人民公社化以后，这些人除了组织生产，更重要是成为农村的政权依托，组织农民靠他们，交粮靠他们，上传下达也靠他们。 从土地的政治来看，八十年代农村改革实际上是将产粮供粮的事交给了农户，同时继续保留集体对农村的控制。
农地改革后在解决国家、集体和农民之间的关系方面，保证了比较好的平衡，这一改革也成为盘活农村、搞活农业、激活农民的制度基础。
第一，国家原来要农村提供的粮食不仅能保证，而且保得比原来还好！农地改革以来，粮食生产除了几年的徘徊外一直在增加，尤其是2003年以来，也是各种声音对家庭农作制质疑最大的时期，粮食还 “十二年增”。从土地的政治逻辑来看，由于粮食增产，粮食安全这个最大的政治就给保住了。
第二，由于土地种植下放到农户，农民就有了选择权，他们可以离土和出村。这对中国现代化是影响非常大的一件事。费孝通讲的“乡土中国”，最主要的就是农民与土地长期联系在一起，农民以土地为生，以农业为生。这样的话，乡土中国是走不出去的。我们从土改一直到八十年代的农村土地改革，这么长的一段时期里面，搞了声势浩大的工业化，就是国家工业化。这个国家工业化，让农民在农村不能走，农民就是提供粮食的，最后结果是农民不能离土也不能出村。八十年代的土改，我觉得对农村非常重要的一个影响是，农民可以离开土地，可以出村。这样，整个中国经济社会的基本性质发生了历史性的转变，从原来的乡土中国转向城乡中国。城乡中国的基本特征是什么？需要好好研究。我们现在差不多一半人口生活在农村，一半人口生活在城市，农民分化，乡村分化，城市社会开始成长。
第三，由于人可以出村，可以离开土地，中国的农业发展模式发生了重大的变化。中国传统的农业发展模式是什么特征？就是靠人口、劳动的不断投入，以提高土地产出，保证吃饭的问题，保证粮食的安全。允许人出村，人可以离开土地，这样人口与土地的关系发生了重大变化。
其一，农地的流转加快。目前农地流转已经达到34%，也就是说，三分之一以上土地已经发生流转。
其二，农民过去主要靠劳力的多投入来解决吃饭问题。现在，在人口、劳动力大量出村到城市就业以后，整个农民的收入里面只有三分之一靠土地了。另外，只有10%左右的人是纯农民。搞农业的办法也发生了变化，过去靠人力为主，现在基本上是靠机械为主。现在一亩地，一年的劳动投入就是几个工。农业的机械化程度大大提高。现在整个中国农村的粮食收割，一些机械作业队每年从东北先过黄河再过长江，形成壮丽的一景。主要的收割、播种基本是机械在做。
其三，农业发展的动能发生了变化。过去农业发展主要是着眼于提高土地单产，解决吃饭问题。差不多2003年的时候，一个重大的变化是，农业的劳动生产率快速上升，这样整个农业开始真正进入以提高农业劳动生产率为主的发展轨道了。很多资本现在为什么要往乡村走？非常重要的一点是，搞农业的人、搞农业的方式以及农业的形态都在发生重大变化。
集体土地入市与乡村发展道路
八十年代的农村改革实质上是一场全面的土改。除了农地改革以外，还有集体土地入市促成乡村的工业化和城市化。大量的人口在农地上已经不可能再找那么多的收入了。到1985年左右，包产到户全面推开以后，我们差不多有1.8亿的农村劳动力，在土地上已经搞不出什么名堂了，为了寻找出路，只能允许搞乡村工业化。
搞乡村工业化，在新中国以后的历史上原本是不可能发生的一件事。乡村原来是干什么的？乡村就是搞农业，农业就是搞粮食，不存在要你搞工业化、城市化的事情。但是八十年代非常重要的一件事是，当剩余劳动力从农村出来以后，决策者当时面临非常大的一件事是，这些人要找出路，但是城市不可能给出路，城里本身体制僵化，产业效率低下，农民进不了。进不了怎么办？这些人只能在农村本乡本土搞。
大家都知道，农业政策改革有一个著名的顺口溜叫“可以，可以，也可以”，那是指农地这块。在农地非农化这个问题上，我也总结一个顺口溜，叫“允许，允许，也允许”。没有出路，那么多的人要增加收入，解决就业问题，整个农村的发展要有机会，那时候只能是允许农民在集体土地上办企业，允许农民利用自己的土地建城镇，还有就是允许农民的集体土地能直接进入市场。这三个东西出来以后，非常大的变化发生了。
在1998年的《土地管理法》颁布之前，我们整个用地的大户就是两个主体。一个是农民有钱了开始盖房子。从1980年开始，农民先在土地上搞农业，开始有收入了，1985年起，有钱人开始盖房，这是中国改革后第一代农民建房。第二个就是搞乡镇企业要用地。这个时候用地增长最快的就是两块，一块是农民有钱后盖房子占地，另一个就是乡镇企业占地，造成这一时期农地非农化增长非常快。1993年的时候，我们整个工业产值差不多是三分天下，一块是外企，占三分之一，国企保留三分之一，另外就是农民搞的这些东西差不多占了三分之一。乡镇企业发展起来以后，还有一件非常大的事情，就是农民自己开始搞城市，这也是一个创举，那时我们到温州下辖的苍南县龙港镇一些地方看农民自建的城市，那个激动啊！
我们现在为什么要重新回过来讲这件事？因为整个中国改革的基础和整个工业化、城市化的基础是在八十年代打下的。在第一轮农民自主的工业化、城市化期间，土地改革在两个领域展开。一个领域是农地，另一个领域是农地非农化。农地改革为中国农业转型打下非常好的基础，再就是为整个中国大的结构转变，即从乡土中国转向城乡中国，打下了非常好的基础。农地的非农化开启了整个中国在国有工业化之后，乡村的工业化和城市化进程。这个时期，由于土地制度的改革，不仅整个中国的结构转型开始启动，另外也带来整个乡村巨大的活力。我们讲城乡差距，新中国成立以来， 1981年到1988年这段时间城乡差距最小。
从政治经济逻辑来讲，在这一阶段，土地改革为农民开放了利用农地的经济权利，也开放了利用集体土地办企业和建城市的权利。同时，在政治上构建集体组织和农民两个载体来解决吃饭问题和农产品供给问题，在经济上构建乡镇、村与农民的联合来办企业，以解决乡村工业化问题。这种围绕土地的政治经济权力关系的重构，推动了乡村的转型和现代化进程。
园区工业化：开启“以地谋发展”
土地改革第二个阶段是与园区工业化相连的。从园区工业化开始，中国进入了“以地谋发展”的阶段。
起因是什么？集体土地上的工业化和城市化，带来的结果是对国家工业化和城市化的巨大冲击，政府在农村的利益尽管没有受损，但是控制体系有变，农民在乡土长出那么多东西，对政府来讲确实是一个要面对的新情况。八十年代农村改革的一个基本特征是，政府开放了农民的经济权利，但也失去了对经济发展的主导权。政府把经济权利开放给农民，整个乡村的活力从改革开始即开始释放，但是政府对乡村经济的发展主导权也放掉了。 到1998年的时候面临的一个非常大的问题是，大量国有工业怎么办？城市怎么办？如果城市不动，城市企业体制不改，再冲下去，城市就会被冲垮。
从园区工业化开始，中国进入了“以地谋发展”的阶段。图为重庆荣昌工业园区全景。
当时我在上海读书，两件事印象非常深。第一件事是，周五的时候，苏州、昆山的乡镇企业把上海的工程师神秘兮兮地接过去。这对城市来说是人力资本的流失，但对乡村来说，可是解决了企业发展中的技术人才问题。第二件事是，整个乡村产生的新的东西，冲击着整个城市。
这时候必须要解决城市的问题。办法无非就是堵和放。第一个就是说，你这个乡镇企业不能再四处冒烟了，就是说你造成了大量的环境污染。但比这更本质的问题是，城市这块怎么办？另外，城市这块要长起来，城市体制必须要改，国有工业要改。怎么改？当时面临非常大的问题。从决策者角度讲，城市本身由于体制问题，国有工业的惯性，是长不出来新东西的。采取的策略是，靠外资来冲！
引进外资，当时碰到非常重要的问题是，资本家的资本怎么长在社会主义的土地上？这是要命的一件事：社会主义土地，怎么长资本家的工厂？当时有人说，这个不行，这个不能进来，这个进来我们的社会主义怎么弄？但是聪明人想到一个办法，就是像农村土地改革一样搞两权分离，推进城市土地制度改革。第一，承认土地是商品，你可以有偿使用。第二，农村的土地可以所有权与使用权分离，城市也可以搞，所以城市是把城市国有土地使用权与所有权分离，分离以后政府当地主，收外国资本家的钱就行了。这下反对的人就没得说了，改革的人告诉他们：你看我们既当地主，也没有失去社会主义的优越性，我们用我们社会主义的土地收资本家的钱，他们还来给我们提供技术和资本，是很好的一件事。
城市土地所有权和使用权分离以后，碰到一件非常重要的事。对企业来讲，企业使用国有土地，最大的一件事是产权要有充分保障。土地的产权，它的使用、收益、转让，尤其是抵押，如果不能得到充分保障的话，企业就没法干事，不可能给你好好投资。所以，土地政策里面所有权与使用权分离，让政府用国有土地当地主收租的同时，对企业来讲，把国有土地的使用权做得很完整。
1998年的《土地管理法》让农地变成建设用地只能通过征收的方式，而且城市的用地者使用土地，只能用国有土地。这两条一卡，基本把农民通过农地转让搞发展的路堵死了。经过一番激烈的辩论，《土地管理法》中留了个口子，即《土地管理法》第43条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，农民兴办乡镇企业等除外。农民可以办乡镇企业，拿土地去合股联营。看上去农民可以继续搞工业化，但是后来面临两个问题。第一，农民可以搞乡镇企业，但乡镇企业的产权有模糊性，政府跟企业之间的产权关系不清，后来大量乡镇企业改制了，也就慢慢没有乡镇企业了。第二，土地管理里面非常重要一点是，国土部通过年度计划指标控制地方用地。地方政府那么紧缺的土地指标，怎么可能放给乡镇企业？
这样，农民在集体土地上搞乡镇企业的工业化道路堵死了。堵死了以后，中国工业化模式进入到园区工业化的模式，就是土地都由政府提供。企业你要搞工业，可以！但只能在政府提供的园子里面搞。
设计园区工业化模式的时候，主要还是为了引进外资，引进高科技。当时有两个部委，一个是科技部，搞高新技术产业区；另外就是国家经贸委，就是原来的外经贸部，搞国家经济开发区。当时只允许这两个部门搞。但是允许这两个部门搞，各省级政府、地市级政府、县级政府就明白了，你可以圈一块地搞，我为什么不可以这样搞！这里面背后不是允许谁搞产业的问题，是只要我圈一个园子就可以招商引资了! 地从哪儿来？政府垄断土地一级市场，政府统一批租，统一搞基础设施，搞好了就给企业提供土地。大家一下明白了，两个部委可以搞，我们各省级政府搞级别低一点的，建省级园区。县一级政府说，你省级政府既然允许搞，那我为什么不可以搞？土地都在我手上，因为中国的土地是在市县一级政府。然后到了乡镇一级说，那我怎么活？我也得搞点园子，因为原来的乡镇企业，你说我四处冒烟，不准搞了。
从此，整个中国以土地来主导发展权的发展模式，在园区工业化这个时候真正开始建立。就是说，园区工业化的模式，实际上是政府找到了用土地主导发展权的方式。
搞得非常厉害了，就开始整顿。我记得在1996年、1997年的时候有一轮大的开发区整顿。保留谁？当时国土部门提出，先把国家级园区保住。省级园区说，我这个也得保。省级园区就保了。到县级怎么办？每个县最多只准留下一到两个。中国基本上靠行政权控制开发区的权力，实际是控制你卖地的权力。其实园区的工业化，让政府重新掌握了土地发展权，由此形成土地成为整个经济发展发动机的局面。
土地管理的目标是两个。一方面控制土地来实现耕地保护， 要实行最严格的耕地保护制度。土地管理的另一个目标是要为发展保驾护航。
所以大家发现了吗，经济不好的时候肯定是土地开闸。我们基本上是用土地的宽供应来保发展，但是又用保护耕地来提供土地管理的合法性。因此，一方面要高举严格保护耕地的大旗。另一方面要保高增长，就必须放地。
我们是靠供应工业用地来促发展。每年几百万亩的土地供应里面，差不多40%左右是供到工业用地上。工业用地方面为什么保证那么多土地供应？我们要成为世界制造工厂，但中国土地资源禀赋那么差，人均耕地很少，我们的土地如果纯按市场价供应的话，应该是高价，供不起那么多土地搞工业化。但现状是，政府垄断土地一级市场来供应土地。结果是什么？可以压低工业用地的价格，以成本价供地。我们一直是非常低成本地供应土地，保证工业化。最后搞出什么？园区工业化使整个中国成为贸易大国，成为世界制造工厂。
园区工业化，实质是政府掌握发展的主导权，以地谋发展。主要方式是什么？第一个是通过土地招商引资，低成本供地。第二，通过土地融资开展基础设施建设，打造投资环境。这个时候政府主要是招商引资，把企业吸引过来，为了就业，为了未来的税收。
但是，以地谋发展带来一个问题，就是只有部分地方政府是赢家。因为，不是所有地方的园区都能长得出工业来，都能获得税收和利润。这样带来的结果是，大量园区实际上难以实现资金平衡，最后只能靠政府财政来支持。另外，地方政府之间压低地价和靠土地贷款支撑基础设施建设，实际上工业用地的价格背离市场价值，这样使很多地方的园区在招商引资过程中败下阵来，长期亏本。
所以我们这套模式，好处就是供地成本压低了，使中国成为世界制造工厂，但弊端是，只有一半是赢的，另一半是赢不了的。
