以地生财城市化的开启
继续往下走，需要有解套的办法。土地与经济的关系进入第三个阶段。幸运的是，我们这时出来一个住房商品化的改革，另外是城市化快速推进，这两个引擎为地方政府靠土地招商引资的时候出现的巨大财政和债务负担解了套。住房商品化为整个地方政府带来土地价值上升的非常好的机会。只要把房子盖出来，商品房卖出去，土地就可以升值。另外城市发展带来服务业的发展，服务业的发展又带来土地价值的上升。所以，一方面，住房商品化的机会、城市化的机会为园区工业化造成的财政负担解了套，另一方面，土地制度改革允许商品住宅用地、商业旅游和经营性用地可以用“招拍挂”的方式出让，减少了桌下交易，推进了土地市场化程度。
所以，我看改革开放以来整个中国土地改革中影响最大的就是两次，一次是八十年代的农村土地改革，第二次就是城市土地改革允许有偿使用土地和土地出让的“招拍挂”。这两次改革的差别是，那次改革是为农民的，这次改革是政府发现这个机会太好了，这么好的机会就是，原来供地的时候是协议用地，基本上是在桌下搞，现在不在桌下搞，把它在一个平台上一起来搞，这样政府把土地增值收益拿在手上了。政府以地生财，就是说经营性用地可以“招拍挂”，实际上使政府不仅获得了土地的增值收益，更主要是掌握了城市化的主导权。
住房商品化为整个地方政府带来土地价值上升的非常好的机会。图为杭州主城区的商品房住宅区。
我们看到，搞园区工业化的时候，有一些地方政府很开心，但大量的地方政府是愁眉苦脸的，因为没有招来什么东西，土地就在那晒着。但是城市这块不一样了。以地生财，允许土地“招拍挂”以后，我们发现政府喜笑颜开，基本上从直辖市、省政府到那些最贫的地方的政府，都很开心，因为只要把地卖给房地产商，这些人把房子卖给购房者，土地就可以增值，土地升值的钱于公于私都好。
这时候我们看到，整个商品房价格不断攀升，商品房价格的不断攀升带来整个土地成交价格的不断上升，土地的溢价不断上涨。溢价不断上涨，政府推进土地市场化的力度就大。2001年，通过“招拍挂”方式出让的土地占整个土地全部出让面积的7.3%，2014年的时候，已经占到92%。经营性用地市场化推得很快。结果是，政府整个土地出让收入的高速增长。
在“招拍挂”政策出台之前，政府的土地没有卖出多少钱来。1992年到2001年期间，将近十年时间，整个才卖了一千亿元，但是2002年以后，政府的土地收入开始不断翻番了。另外就是整个地方政府对土地出让的依赖加大，加大的结果就是我们前面讲的，搞园区的时候各级政府在扩园区，但这时候政府明白过来，可以不光是搞园区，搞城市来钱更快。所以我们看到整个中国的城市，不同层级的城市，开始同步扩张。这与搞工业园区的机制是一样的，就是土地出让和土地抵押。所以各级政府开始不管这个地方到底有没有服务业，也不管这个地方房子可以卖出多少钱，各级政府开始同步扩张城市。
客观地讲，在以地生财这个阶段，政府基本上还是在想办法使土地升值，使土地利益最大化。这个时候政府还是在谋发展，在谋城市有模样。谋城市的时候，主要还是想产业能有发展，人气能有聚集，把房地产市场带起来，这样使整个土地收入能够增长。另外，这时候政府行为非常大的特点是在借钱上小心翼翼，土地能卖得出钱才会去借钱。
以地融资：进入土地依赖型社会
我们的问题出在第四个阶段，就是以地融资。以地融资以后带来的问题是，形成整个国民经济对土地的高度依赖。
以地生财，把城市拉起来了，拉起来之后面临的问题是，不同城市的房地产市场发展是不一样的。按市场规律来走，有些地方集聚度高，经济发展机会多，产业发展好，这些地方房地产市场就比较好，土地市场就比较好，卖的钱就比较多。但是面临的问题，好的地方你靠卖地把城市搞起来，日子过得很好，不好的地方怎么办？这些地方就开始想办法，把城市扩容，扩了以后把房地产市场搞起来。带来的结果是什么？是城市政府的债务负担越来越重。
前面讲过，在城市债务开始增大的过程中，总体来讲，地方政府还在考虑土地收益的平衡，能卖多少钱就贷多少钱。但是2008年黑天鹅出来了，全球金融危机爆发，我们自己认为这时候不能出事。所以用4万亿财政刺激加比这个数更大的贷款投入，启动了巨量的基础设施投资。不同层级的城市开始全面扩张。这是整个中国的一个转折点。比较起来，上一阶段是土地跟房地产联合，但是2008年以后的重大转折是什么？是货币跟土地联合。土地参与宏观调控，所谓银根地根。
所谓土地参与宏观调控是什么含义呢？就是在经济不好的时候放土地，经济好的时候压缩土地。这造成中国从2008年以后土地市场、房地产市场和整个宏观经济波动非常不正常。到土地与货币联合以后，这个时候政府对经济发展的主导权，与上一阶段比较起来，达到了空前的程度。政府用土地的紧箍咒加上货币的紧箍咒，基本上把整个中国经济发展的控制权牢牢掌握在自己的手上。
所以我们看到，首先，土地的投放与收缩，与财政资金和央行的货币投放一起，成为影响经济发展的主要工具。另外就是，允许地方政府成立融资平台。
各地对融资平台这件事在2008年之前还是非常小心的，包括最早搞这些的上海和杭州，都是非常谨慎的，只有重庆是比较大胆的。那时候大家成立融资平台，一定会考虑土地抵押的权责是不是清楚的，第二个是这些项目未来的收益会怎么样。但是2008年金融危机出来就麻烦了，地方政府成立融资平台，从直辖市、省一级的融资平台，基本上蔓延到乡镇一级。我们调研发现，你到各地去问，大家已经不太关心这个地能卖多少钱，就看融资平台成立之后我能弄到多少钱。融资平台已经从省一级到乡镇一级，已经从原来可能有盈利性的项目，转向长期的不管有没有盈利的项目。这样来看，整个融资平台，这时候开始发生非常大的混乱，基本上靠融资平台来注资，以地来融资。
自土地成为融资工具，这时候地方政府的项目制城市建设、基础设施建设，就发生了很大变化，就是政府的融资行为与土地出让收入脱钩，而主要取决于土地是否能融到资金。这时候政府对土地的依赖变成对土地融资的依赖。
2008年以来是整个中国经济运行的一个重大转折。对政府来讲，政府开始依赖土地融资。对企业和居民行为来讲，由于房价不断上涨，另外制造业利润不断下滑，这样制造业企业的投资意愿下降，房地产企业加速拉低负债，居民更愿意购房实现资产的保值增值。在实体经济利润下滑的情况下，银行资金只能向房地产和政府融资项目走。所以整个经济发展的链条基本上被套在土地上，中国成为土地依赖型的社会。
现在的趋势是，首先，政府土地出让的收益开始大大下降，但是土地抵押的面积和规模拼命上升，这是非常反常的现象，与上一个阶段有非常大的差别。上一个阶段是政府能卖多少地再去借多少钱，现在是，卖地的钱在不断地减少，但是土地抵押的面积和规模在不断地上升。
再就是房地产用地和工业用地的价差越来越大，实体企业就不搞产业了，不造东西了，把大量的厂房改成租地，另外就是把厂房出租。中西部地很多园区现在租给顺风做快递用，原来准备扩厂做的东西基本不再搞了。
第三个就是金融机构房地产贷款持续增长。2006年以来，无论是总量还是增速，都创历史新高。2016年9月末的时候，金融机构的人均房地产贷款同比增长20%，另外2015年下半年开始，居民部门的杠杆率和房地产开发企业的资产负债率都开始迅速上升。
中国的这套走法，基本上就是说，过去三十多年里，从开始依托土改改变农村状况，后来依托土地制度的独特性推动中国成为世界制造工厂，又靠土地出让收入和抵押建城市，最后靠土地融资让中国经济过度依赖于土地，依赖于土地资产的升值。这是我从土地角度对中国经济的基本描述。
