西方治理体现了政府与非市场行为之间的互动，传统西方治理理论一贯主张政府让出一部分权力交给市场与社会。西方治理的危机因媒体的发展而有所变化。在传统媒体时代，治理的危机主要在于政府与市场的利益交换，使治理变成了精英之间的一种游戏。但在自媒体兴起以后，政治精英实现了与民众之间的直接对话，治理也因此容易走向两个极端，从而产生危机：一是民众被领导的言论所蛊惑，导致领导专权；二是领导容易受民众的情绪影响，容易走向民粹主义。
西方治理模式强调政府与非政府行为体的互动
要探讨西方治理问题，必须了解西方治理模式的兴起原因。西方治理模式因两个失灵而产生，即市场失灵和政府失灵。所谓市场失灵，是指未能有效地依靠“价格机制”来调节稀有资源的分配；所谓政府失灵，则是指作为公共利益的代表，政府未能实现重大的公共目标。治理则试图摆脱单纯依赖市场或强权对社会的控制，强调政府、市场与社会之间的互动。
当然，西方治理对两种失灵的应对并不是平等的，而是有所侧重。其中主要针对的是政府失灵，在国家管理的过程中，因政府的权力过于集中而产生的一系列问题，使西方的治理理论也都意在弱化政府的作用，增加非政府行为体的作用。治理蕴含的主要转变方式包括：从政治向市场，从社区向市场，从政客向专家，从政治、经济和社会的等级结构向非中心化的市场、伙伴关系和网络的转变。
传统的治理观念与统治的含义类似，都是指国家为社会提供指导。而现代的治理理论则强调，政府在做决策时应该与非政府行为体合作。威廉•布瓦耶（William Boyer）指出：“很明显，我们正在从政府统治向治理迈进。我们可以这样定义治理，即在统治的过程中，在它们与经济和公共政策的集体关系中，政府的行为加上其与非政府合作者的互动。”埃里克—汉斯•克利金指出，由于政府面对的挑战日益复杂，其愈发依赖社会行为者来实现其目标……只有通过集体行动才能解决社会政策问题。治理倾向于强调政府组织和其它组织之间的横向关系。彼得斯（Peters）和皮埃尔（Pierre）认为，“无政府的治理”正成为先进的工业化民主国家占主导地位的管理模式。政府与私营部门的合作关系和其它互动等现象的发生使政府不再是为社会进行“价值的权威性分配”的中心。格里•斯托克（Gerry Stoker）认为，治理的实质是它集中关注不依赖政府权威和制裁的统治机制。
因此，所谓治理，即是政府、市场和公民之间的动态平衡，强调在政治决策时哪一方面都不可偏颇。只是在当前西方政府权力过于集中的情况下，强调了企业和公民的作用。如果按照行为体来表述的话，即是政治精英、企业精英和公民之间的互动。这里所说的政治精英既包括国家元首，也包括政党领导人、议会议员等。
非政府行为体影响和参与政府决策的形式是多样化的，譬如政府取消一些对市场有过多介入的职能，或者将一些公共职能转移到非政府组织等。世界银行提出的全球治理指数（WGI），涵盖了1996年到2014年之间全球215个经济体，包括了六个部分：言论和问责、政治稳定和没有暴力、政府效能、规制质量、法治、腐败控制。这些指标综合了发达国家和发展中国家大量企业、公民和专家的观点，构成了衡量国家治理好坏的标准，应用性较为普遍。由这六个指标指数可以看出，言论和问责是衡量一个国家和地区治理水平的首要职能，也是非政府行为体参与和影响决策的主要职能。
言论和问责主要涉及到沟通渠道的问题，传播形式的变化会直接影响到政治精英、企业精英和公民三者之间的关系。在传统媒体时代，三者的互动更多体现在政治精英、企业精英之间的互动，政府的精英和企业的精英都会影响媒体，而媒体的信息把关人也是由精英构成，公民在此互动中的作用被弱化，传统媒体时代的治理更多体现的是一种精英政治。而在自媒体时代，政治精英（主要指政治候选人）实现了与公民之间的直接对话，企业精英和媒体精英的作用被削弱，导致的结果是可能政治精英利用民众的情感走向专权，或者被民众的情绪所带动，出现民粹的倾向。
传统媒体时代的治理是精英政治
传统媒体包括报纸、杂志以及电视、收音机等。西方的媒体经过一个政党化向非政党化的过程，在此过程中变得中立。现代的欧美国家奉行的自由至上的媒介理论，主张传媒不是政府的工具，而是提出论据与争辩的手段，人民对政府进行监督检查，并提出他们对政策的主张。传媒不受政府的控制和影响，且作为“自由市场”，无论少数或多数，弱者或强者，都能接触传媒。传统媒体承担着中介的作用，即它能够把政府的声音传达给民众，也能够把民众的声音传递到上层。传统媒体的上传下达表面上是自由的、独立的，但媒体是掌控在某个传媒集团手中，因而这些集团的领导有自己的利益考量。信息的传递过程中，记者、编辑、媒体的管理者都承担者信息把关人的角色。也就是媒体会对双方的信息进行过滤、编辑，这种方式有利有弊。
有利的方面是会把非理性的、极端的观点过滤掉。举例来说，假定一个人想竞选政治领导人，譬如总统或议员。首先他必须加入一个党派，因为每个党派长期以来都会有一些选民的支持，而加入某个党派，并成为其代表，就意味着他能够争取到这一政党认同者的支持。同时，他的一些政策、主张需要通过政党的组织力量传播。其次，他必须在媒体上做广告，譬如在报纸上发表自己的观点，在电视上播放自己制作的广告等。进一步追问，依靠讲事实、摆道理的理性说服还是依靠讲故事，或者带有情感色彩的言论，这些政治广告哪一个更易吸引选民的注意，依照学者们的相关研究，我们发现是后者，即政治广告更多是以情感动人。竞选广告通过运用画面和音乐暗示，从而引发观众的情感的反应。用带有激情的广告号召大家参与选举，或者是带有恐惧色彩的广告劝说选民不要投对方，转而支持自己[1]。因此，设想一个思想极端的人，依靠自己极端的言论蛊惑民众，使大家把选票投向自己。但是他要做到这一点，必须突破两层障碍：一是政党关，即他的言论必须符合传统政党的形象，他必须根据政党的形象调整自己的观点；二是媒体关，他的言论即使再极端也必须征得把关人的同意，他们会对候选人的观点进行过滤。
不利的方面是容易形成精英之间的利益交换，精英统治。一个候选人和政党之间，以及媒体把关人之间，既有思想和利益冲突，也有相互利用的一面。譬如，候选人和政党之间相互妥协，达成利益交换。候选人利用某大企业的捐款，通过花巨资在媒体上购买投放广告，而媒体的投资人和媒体的把关人也会被巨大的利益所吸引，而网开一面，导致“富媒体、穷民主”的现象出现。[2]可以说，政治精英、企业精英、传统媒体之间的互动使国家的治理变成了一种精英统治，三方首先考虑的都是自己的利益，在此交换过程中民主被牺牲了。
自媒体时代的治理问题是专权与民粹
网络的兴起改变了传统媒体下的西方治理模式，网络最大的特点是自媒体传播，即每个上网的人都可以成为信息的发布者，不用通过传统媒体，即可把自己看到的信息发布出去。同时自媒体所具有的交互性、即时性、共享性等特征，使无论是政治精英还是普通民众，在网络世界中的信息交流都是相互的，民众的诉求政治精英能够看到，并能够对民众的诉求进行回应，这种信息的交流是即时的，同时他们交流的信息其他网民也可以看到，从而影响其他网民。
自媒体的兴起对原有的政治精英、企业精英和媒体之间关系产生冲击。如上分析，传统媒体时代，竞选和政治决策变成了精英之间的游戏，民众很难介入其中。但自媒体兴起之后，一个政治候选人可以直接与民众对话。简单来说，网络兴起之后，网络传播取代了旧有的人际和媒体的信息传播。过去的人际信息传播指政党依靠组织的力量将候选人的信息散播开来；而现在候选人可以通过网络把自己竞选的信息传播开去，不受时间和地点的局限。过去竞选的广告、政策必须通过媒体来进行传播，现在则可以绕开媒体，通过网络传播。更重要的是，针对民众的诉求，他们能够即时反映，然后调整自己的竞选策略。因此，自媒体兴起之后，使民众得到了赋权，打破了政治精英之间的“游戏”。
但新的问题也由此产生，候选人或决策者直接面对民众的结果是，候选人可能直接迎合民众的诉求，这其中既可能有理性的诉求，也有可能是情绪的宣泄。而后者的可能性较大，因为人们研究发现，多数选民并不是理性的、也不具有丰富的政治知识。在一些国家，多数情况下选民是无知的，选民一般情况下对政治并不感兴趣，只是在竞选时期稍加关注，而且多数选民的政治知识存在严重不足。譬如，他们不知道代表他们选区的议员是谁，不知道谁在国会中占据多数。多数人只是简单地知道政府如何运作，但很少对重要的政治议题拥有“真正的”态度。[3]由于民众对政治知识掌握较少，导致他们可能对某件事或是极端低估，或是无限夸大事件的严重性。
但是也有学者发现，尽管民众“无知”，多年以来公众的舆论却是基本稳定的，选举的结果也是基本符合人们的预期的。即无知不等于选择的不正确。为何出现这样的现象？有学者认为在于启发性（heuristics），即普通民众有认知的捷径。他们尽管可能存在知识、能力不足，但能根据一个或几个标准保证结果的正确性。这些捷径被学者归纳为五种：政党、意识形态、所认可群体的态度、民调、相貌。其中前两种是最主要的依据。五种捷径中，政党和意识形态与作为政党的候选人关系密切，而民调受媒体的影响较大，相貌尽管与候选人自己的长相相关，但也受媒体的“丑化”或“美化”相关。可以说，五种捷径与政党、传媒的媒介方式相关，但是在自媒体时代，五种捷径面临着失灵的危险，民众失去了多数认知的捷径，也就容易被某些政治领导的言论所蛊惑。
由于民众的“无知”，在自媒体的时代，他们受领导本人的个性特征影响较大。如果一个领导的观点是温和的，能够顾及党派和媒体的关系，同时兼顾民众的诉求。这种治理的危机并不明显，奥巴马即是如此。在两次总统竞选中，奥巴马的团队建立了个人网站、博客，并通过YouTube 视频网站、手机短信等发布自己的竞选主张。但他无论在竞选和当总统职位时，都很好地协调了媒体、政治精英、民众之间的关系，尽管他利用了自媒体，但是几者之间的张力并不明显。但是在特朗普时代，特朗普本人并没有获得党内大佬的支持，有的甚至公开反对他，但是他执意参选，并最终赢得了党内的初选。探究特朗普为何能够当选，笔者认为，这其中自媒体发挥了重要的作用。特朗普利用推特发表自己的观点，这些观点大胆，譬如宣布退出TPP，在美墨边境建墙，撤回驻外的美国企业以给美国工人提供机会、与俄罗斯修好等。而且表达这些观点时，以一种简短、肯定的、甚至是爆粗口的语气表达出来。但是应该指出的是，虽然治理转型的目标是向社会分享权力，但自媒体兴起的结果可能会进一步导致权力的集中。
【本文作者分别为南开大学周恩来政府管理学院教授，南开大学周恩来政府管理学院2015级博士生】
注释：
[1]（美）泰德·布拉德尔：《政治广告》[M].北京：中国人民大学出版社，2013年版，第6-13，121，152-153，198-205页。
[2]（美）罗伯特·W·麦克切斯尼：《富媒体穷民主：不确定时代的传播政治》[M].北京：新华出版社，2003年版。
[3]Richard R. Lau and David P. Redlawsk, "Advantages and Disadvantages of Cognitive Heuristics in Political Decision Making",[J].American Journal of Political Science, Vol.45,No.4. Oct.2001.