好的制度设计，应当在工具理性与价值理性之间把握好平衡点，实现制度的社会治理功利最大化与制度内在价值承载最大化两者的兼得与平衡。
制度属于历史的范畴，制度文明是人类文明重要的组成部分。马克思称制度为“具有规定和管理一切特殊物的、带有普遍意义的‘特殊物’。”但是人类社会并不是一开始处在这种严密的制度体系中的。恩格斯在1884年写成的《家庭、私有制和国家的起源》中，曾对原始社会氏族民主制感慨说：“这种十分单纯质朴的氏族制度是一种多么美妙的制度啊！没有军队、宪兵和警察，没有贵族、国王、总督、地方官和法官，没有监狱，没有诉讼，而一切都是有条有理的。……丝毫没有今日这样臃肿复杂的管理机关。”
在整个历史上，当人们需要在国家与“无政府主义”之间作出选择时，人们都选择了前者。“几乎任何一套规则都好于无规则”。这是因为随着人类历史的延伸和社会生活的扩张，“制度化”成为人类无可规避的选择。正如恩格斯指出的：“一个哪怕只有两个人组成的社会，如果每个人都不放弃一些自治权，又怎么可能存在。”
人类公共性的社会生活开始后，事实上就产生了对规则的大量需求；就产生了这样一种需要：把每天重复着的生产、分配和交换产品的行为用一个共同的规则概括起来，设法使个人服从生产和交换的一般条件。这些规则首先表现为习惯，后来便成了法律。
亚里士多德说：“任何制度，凡先前的总是比较粗疏，而后起的就可以更加周到。”从无制度到有制度，从粗疏的制度到周到的制度，从个别制度到形成各种不同层次的制度体系，人类社会制度体系（institutional system）的形成经历了漫长历史过程。毫不夸张地说，现代文明社会已是一张严密的制度网络，现代人生活在这张密集的制度“网”里。
制度变迁是社会变迁的内生变量，它是通过制度设计、制度创制与制度改革等形式来实现的。社会的不断发展，无序与制度不健全的弊端不断显露出来，促使人们依据传统、习俗或众人可以接受的方式，制定和修正各种行为规范，并从一个领域扩展至另一个领域，从不完善到逐步完善。故此，人类社会发展是逐步规则化（institutionalization）的过程，亦即社会生活有序化的过程。
马克斯·韦伯在考察欧洲文明兴起时，提出了“工具合理性行动”和“价值合理性行动”两类概念。工具合理性行动，是对处于周围和他人环境中的客体行为的期待所决定的行动，这种期待被当作达到行动者本人所追求的和经过计算的目的的“条件”或“手段”；价值合理性行动，是出于某些伦理的、审美的、宗教的、政治的或其他行动方式的考虑，与成功希望无关，纯由对特定价值的意识信仰决定的行动者。
工具理性是基于对“存在是什么”的认识，故与责任伦理相联系；价值理性则是基于对“存在应该是什么”的认知，故与信念伦理相联系。从具体角度看，制度的设计与创制是一种工具理性行动，具有形式合理性（formal rationality）。形式合理性主要被归结为手段和程序的可计算性。但从历史角度看，制度的设计与创制也是一种价值理性行动。正如英国历史学家汤因说的：人类为了生存，不得不绘制一张航向图，尽管人们还不能证实这张航向图与变幻莫测的现实是否相符。在马克斯·韦伯所说的“社会行为”层面上，制度的需求、创设与变迁可以看作是人类对于环境与发展不确定性这一挑战积极“应战”的行为，这更是一种价值体系的反映。
马克斯·韦伯认为，从纯粹形式的、客观的行动最大可计算的角度上看，现代世界科学、技术、资本主义、现代法律体系和行政管理体系（官僚制）是形式合理性的。这种纯粹形式的合理性是现代社会结构具有的一种客观属性。但社会生活的制度化，通过精密理性计算技术，使社会生活内容一切都趋于“理性化”了，这使得现代文明的社会结构与文化价值之间，存在着无可解构的冲突，也使制度设计与创制面临工具理性与价值理性的平衡性把握。
应当看到，缺乏价值理性的“制度”客观上是不存在的。好的制度设计，应当在工具理性与价值理性之间把握好平衡点，实现制度的社会治理功利最大化与制度内在价值承载最大化两者的兼得与平衡。
（作者系上海学者、公共问题专家）