【重要发现】
● 在城乡社区治理中，基层党组织能够积极预防化解矛盾，妥善处置突发事件（73.01%），并引导多元主体参与治理，健全社区自治体系（71.69%），发挥带头、示范、引领社区治理各项工作的作用（51.52%），从而更好地开展思想文化建设，推动社区文明发展（35.92%）。
● 城乡社区治理要做到以人为本，应以改善民生为工作的出发点和落脚点（62.01%），不断改进“为民服务”的办事方法（60.91%），健全社区自治组织，提高社区自治水平（46.14%），加强基层党组织与社区居民的联系（34.09%），以居民满意度为考核各项工作的重要标准（19.52%）。
● 多元主体复合治理，有利于更好地发挥基层党组织的应有作用（70.84%），提高社区治理工作的效率（61.03%），增强社区居民的向心力、凝聚力和主动性（55.89%），对社区的整体公共服务水平（52.26%）和社区治理的现代化水平有所提升（29.08%）。
● 课题组一致认为，江欣苑以党建为抓手，以新的理念、新的探索，走出了一条城乡社区治理体系和治理能力的现代化之路，生动诠释了治理现代化的丰富内涵，实现了新时期基层党建与政权建设的统一，深刻地回答了如何处理好政府、社会、市场之间的关系问题。
【调查说明】
【调查时间】2017年4月3日至4月13日
【问卷发放】面向31个省、直辖市、自治区共发放问卷12926份（包括网络推送和纸质问卷），共回收有效问卷12107份，问卷有效回收率为93.66%。
【样本构成】76.08%的受访者居住于城市地区，23.92%的受访者居住于乡村地区。
“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，也是我国城乡社区服务体系建设与城乡社区治理现代化夯基垒台、立柱架梁的关键阶段。随着新型城镇化的加快发展，我国逐步开始“村改居”的工作，“村改居”社区应运而生。所谓“村改居”是指农村地区建制实施“农转非”，农民的农业户籍转变为非农业户籍，将村民委员会这一基层自治组织转变为社区居民委员会，以城乡社区治理为基础的新型社会治理体制和运行机制。当前城乡社会结构和利益关系发生了深刻变化，“村改居”后形成的城乡社区作为社会治理的基层平台，需要新的、不同于城市社区居民治理的社区治理方式。
在城乡社区治理尤其是“村改居”问题上，湖北省武汉市汉阳区江欣苑社区创新了可借鉴的复合治理模式。江欣苑社区，是武汉最大的农民还建小区之一，面对“村改居”以后社区如何治理、如何发展的问题，江欣苑社区党委积极落实武汉市委关于实施“红色引擎工程”，推动基层治理体系和治理能力现代化的工作部署，带领居民探索了“一核引领、四元共治”的城乡社区治理模式：不断强化基层党组织的领导核心地位，构建社区居委会、社区企业、社区居民和社会力量四方共治的格局，走出一条以党的建设引领“村改居”转型发展的成功之路，对于各地城乡社区治理具有高度的参考借鉴意义。
“村改居”给城乡社区治理带来新情况新任务新挑战
随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化加速推进，我国城乡社区服务体系建设面临着一系列机遇和挑战。总的来看，我国城乡社区治理与城乡社区服务体系建设仍处于初级阶段，城乡社区治理现状与全面建成小康社会的总体要求还有一定的差距，尚不能满足人民群众日益增长的物质文化需求。近年来，部分地区“撤村建居”，转型成为新型城市社区，走上了土地城镇化与人的城镇化协同推进的新型城镇化道路。必须清醒地认识到，“撤村建居”涉及到复杂的利益纠葛、生产方式的变化、生活方式的变革，普遍存在拆迁难、安置难、就业难、稳定收入难、社会保障难和管理服务“真空期”等诸多治理难题，积淀了一定的社会矛盾和突出问题，对基层社会治理体系和治理能力提出新的挑战。
我国的城乡社区治理，尤其是“村改居”治理，仍然处于摸索阶段，尚未探索出行之有效的治理方法与治理模式，各地在“村改居”过程中仍存在一系列问题。首先是社区居委会行政化色彩偏重的问题，包括管理体制科层化、工作方式行政化、命令化等问题。部分“村改居”社区重视行政管理模式而忽视服务的理念，管理模式单一，无法适应城市社区的管理模式。其次，多数城乡社区治理存在居民参与不足、社区自治能力不强的问题。撤村后，虽然村民在户籍身份上变为城市居民，却因为缺少新的联系纽带而出现疏离化的倾向，社区居民的自我自治、自我管理、自我服务意识淡薄，社区动员能力不足，弱化了社区自治的能力。除此之外，社区自治组织发展相对缓慢也是城乡社区治理存在的突出问题。
调查中，受访者普遍认为当前“村改居”治理存在一些问题。其中最突出的是“居民面临身份转换难题，无法真正融入社区生活”，有69.16%的受访者做出如此选择；其次是“社会保障等配套制度建设滞后”（58.29%）、“社区发展缺乏必要的产业支撑”（40.99%）。另外，有38.72%的受访者认为当前“‘村改居’治理中工作方式过于行政化、命令化”，14.63%的受访者认为“居民社区认同感较低，精神生活空虚”。
“村改居”是伴随我国城镇化进程孕育而生的社会变革，是我国新型城镇化建设的一个不容忽视的发展阶段。这种城镇化进程中基层社会治理的变化，引发了对“村改社区”如何完成集体经济向社区经济的转变；如何完成农村组织向社区组织的转变；如何完成农村公共服务供给向城市公共服务供给的转变等问题，这些问题都需要现代化的城乡社区治理去化解。综观世界各国的现代化过程，“城中村”改造是城市治理面临的普遍难题。国外社会问题丛生、社会矛盾激化的贫民窟，多是因为“城中村”改造不力而形成的。因此，如何有效应对“村改居”过程的问题与矛盾，有效化解城乡社区治理难题，对于顺利推进新型城镇化建设、推动国家治理体系和治理能力现代化、实现全面建成小康社会奋斗目标都十分关键。
完善城乡社区治理体系，关键是要突出基层党建工作的引领作用
党的十八大报告明确提出，要建设“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，使党委在社会治理体制中处于总揽全局和协调统筹的领导地位。在城乡社区治理过程中，只有通过推动党的组织下沉和网格化管理，实现党的组织和党的工作全覆盖，把分散的群众有效地组织和团结起来，才能有力保障群众利益和稳定社会大局。
调查中，受访者一致认同基层党组织能够在城乡社区治理中发挥关键作用。其中，73.01%的受访者认为基层党组织能够“积极预防化解矛盾，妥善处置突发事件”，71.69%的受访者认为基层党组织能够“引导多元主体参与治理，健全社区自治体系”，51.52%的受访者认为基层党组织能够“带头、示范、引领社区治理各项工作”，还有35.92%的受访者认为基层党组织可以“开展思想文化建设，推动社区文明发展”。
调研发现，江欣苑在城中村改造工作中，按照武汉市委关于实施“红色引擎工程”，推动基层治理体系和治理能力现代化的工作部署，坚持党建引领这个“红色引擎”，发挥党组织的领导核心作用，着力强化政治引领和服务群众功能，强力推进社区党建工作，在思想政治、经济建设、社会服务和文化建设四个方面，充分发挥了基层党组织全面统筹社区各要素的重要作用，解决了社区治理“一盘散沙”的问题，有力破解了城中村改造管理服务“真空期”等诸多难题。
在思想政治上，凝聚社区多元主体，形成共建城市社区的合力。城中村改造打破了农村固有的利益格局，改变了农民多年的生产生活方式，需要党组织充分发挥领导核心作用，统揽全局，协调各方利益和矛盾。同时，农民“失地、失业、失收”后，对未来生活缺乏信心，普遍存在着失落、焦虑、困惑等心态，需要党组织发挥“主心骨”作用，成为居民群众生产生活和心理上的依靠。江欣苑社区党委坚持党建引领贯穿始终，在城中村改造全过程将组织建设、班子建设挺在前面，通过党的组织和工作有效覆盖和延伸，将党员群众牢牢团结凝聚在周围，打造群众离不开、信得过的“红色阵地”，将全体居民凝聚成共建城乡社区的合力。
在经济建设上，平衡社区企业等各类社区经济主体在追求经济利益和承担社会责任之间的关系，促进经济发展。江欣苑社区党委在工作中强化培训引导，提升居民就业素质和能力；引领企业创新发展，开拓居民就业渠道；以居民就业与增收需求为导向，积极建立内外部资源互动机制和外部资源引入机制，走出了一条以党建促发展、以发展惠民生、实现集体经济滚动式发展的道路。
在社会服务上，党员干部深入网格，准确把握居民需求，助推多元主体服务社区居民。“村改居”改变了农民传统的生产生活方式，打破了千百年来农村亲情相依的利益格局，需要社区党委及时将工作重心由原来的主要负责集体经济发展，转移到服务居民群众上来。江欣苑社区之所以能在较短时间内完成“村改社区”的转型，其中最关键的秘诀就是有一支党员骨干团队，“红色细胞”怀着对群众的满腔热情，通过发挥带头作用、深入走访动员、积极化解矛盾，专心致志做好服务，将群众团结在党的周围。
在文化建设上，充分挖掘民俗文化，引领居民打造社区文化，提高居民的凝聚力与归属感。从“农村”到“社区”，如何及时用“红色文化”教育引导居民群众，让这个群体真正融入到城市生活，是“村改社区”党建的重要内容，也是城乡社区治理的重要工作。江欣苑社区党委大力弘扬社会主义核心价值观和“高龙文化”，通过教育、培训、传承多方努力，帮助居民树立昂扬向上、积极进取的社区价值取向，树立科学、文明、健康、向上的生活理念，使“村民”真正成为“居民”，在“红色文化”的熏陶和引领下共同谱写和谐幸福社区的优美乐章。
推进城乡社区治理改革，必须始终坚持“以人为本”的核心理念
实现国家治理现代化，核心是坚持以人为本；实现新型城镇化，核心也是坚持以人为本。以人为本的治理理念是城乡社区治理所要秉持的基本理念，调查结果显示，城乡社区治理要做到以人为本，首先要“以改善民生为工作的出发点和落脚点”（62.01%），其次要“不断改进‘为民服务’的办事方法”（60.91%），还要“健全社区自治组织，提高社区自治水平”（46.14%）、“加强基层党组织与社区居民的联系”（34.09%），另外，有19.52%的受访者认为要“以居民满意度为考核各项工作的重要标准”。
以人为本，健全社会保障体系。在“村改居”过程中，原有村民变为社区居民，依附在土地上的社会保障功能从农民身上剥离开来，在我国城乡社会保障体系尚未实现并轨的大背景下，“村改居”后居民的社会保障问题成为城乡社区治理需要重点解决的问题之一。江欣苑社区根据“村改居”新居民的特点，在公共服务的供给上探索出了一条政府、企业和居民共同分担的办法。具体而言，一是加强公益设施建设，夯实为民服务基础。二是引进专业社工机构，开展社区专业服务。三是推动专业服务项目化，丰富为民服务项目。四是以土地换社保、以集体经济组织统筹缴纳基本社保费用，解决社区居民后顾之忧，提高居民养老保险与医疗保险的参与率，兼顾了国家利益、集体利益与居民个人利益。
以人为本，提升居民发展能力与综合素质。除了社会保障之外，失地农民的就业问题是城乡社区治理需要重点解决的另一个难题。江欣苑社区为失地农民转岗就业提供了多样化的服务和指导。一是推进企业转型，拓宽再就业渠道。二是转变观念，营造再就业氛围。三是开展再就业培训，提高再就业的能力。四是制定优惠政策，鼓励居民自主创业。制定行政事业费减免、贷款担保等创业优惠政策，并对居民创业进行测评，科学指导居民创业，降低创业风险，提高创业成功率。
以人为本，不断激发居民群众的“主人翁”意识。城乡社区治理的以人为本，还体现在居民对于社区事务高度参与的“主人翁”意识。从“农村”到“社区”的综合改造，不仅仅是简单更换名称、简单改变农民身份，而是一项夹杂着错综复杂社会矛盾的系统工程，需要协调多方利益关系、维护社会稳定、做好群众工作。江欣苑社区坚持“一切为了群众，一切造福群众”原则，社区所有重大事项全部实行村民表决；开通“民情直通车”“书记直通车”，健全共建自治体系，实行党务、居务、事务公开制度。同时，充分利用社区党群服务中心这一公共服务平台，提供全方位、多形式的社区服务，提升居民群众参与度和归属感，做好“村改社区”的群众工作。
