城市是人类追求美好生活而创造的人工环境，是优质公共服务资源的集聚地。推进城乡协调发展，需要正确认知城市与乡村的不同属性，明确城乡治理的不同使命和行动逻辑。理解城市的本质属性，需要透过复杂的表征现象去把握。城市与乡村的本质差别，在于公共服务设施、公共服务资源的集聚程度。与农村相比较，城市在有限的地理空间内提供了更优、更多、更配套的公共服务。
改进城乡治理需要厘清城市与乡村治理的不同使命。城市是优质公共服务资源的集聚地，城市与乡村的公共服务天然具有差异性。城市治理的基本使命，一是提供优质公共服务体系，保障工商业发展和市民生活的公共服务需求，形成“磁力”效应，吸引外部资金和人才。二是可持续地获取财政收入，不断改进基础设施和公共服务，创造更多的就业机会。乡村治理的基本使命，不是要保障农民享有与市民同样的公共服务，而是要划定公共服务的底线标准，保障农村居民也能获取基本公共服务。基本公共服务属于基础性公共品，既是保障个人的基本生存权、基本尊严，满足个人基本能力、基本健康的需要，也是维护社会稳定、社会正义和凝聚力的需要。
在城乡关系上，一种流行的思路主张推进区域一体化、实现城乡一体化。毫无疑问，城乡权利平等是国家治理现代化的应有之义，是保障城乡公平发展应当遵守的基本原则。问题在于，城乡公共服务如何实现均等化、无差别化？我们知道，公共服务设施建设具有规模经济效应，设施建成以后，使用的人越多，运行成本则越低。城市由于人口密集，可以支撑大规模的基础设施建设，公共服务设施往往更为配套齐全，公共服务质量也更为优质。在城乡治理上，政府有责任保障农村居民也能享有公共安全、公共卫生、基础教育、基本医疗等公共服务体系，但这并不意味着城乡公共服务可以绝对、完全均等化、无差别化。我们看到，个别落后地区的一些扶贫工程、灾后重建项目，按照很高的标准建成以后，却长期处于闲置状态，就是由于缺少可持续运作的资金来源。可见，城乡之间的公共服务天然存在差异性，不应简单地追求公共服务均质化。
当前，我国城乡治理面临的根本问题在于农村地区的基本公共服务缺少明确的范围和标准，对地方政府履行公共服务职能缺少刚性的底线约束。改进乡村治理，有必要制定基本公共服务的项目清单和提供标准，明确规定中央与地方各级政府的具体责任，强化激励机制和问责约束，促使各级政府切实履行职责，保障当地居民不可或缺的基本公共服务需求。为此，需要制定一定时期内基本公共服务体系的国家标准和地方性标准。
由于城乡公共服务供给存在天然差异，城乡治理需要兼顾公平与效率，既要保障乡村的基础公共服务需求，也要满足城市更高水平的需求。维护农村的社会稳定和凝聚力，保护农民的生存权和发展权，根本在于落实平等赋权、底线保障理念，合理规划和布局基本公共服务设施。
第一，在公共政策上，要确立平等赋权理念，保障城乡生产要素拥有平等的市场权利、财产权利和政策待遇。重视“三农”问题，需要扭转城市偏向的公共政策体系，赋予农村生产要素（土地、劳动力、资本、企业家等）以同等的市场权利、自由流动权利、财产权利，让城乡市场主体站在同一起跑线上，遵守同一规则，实行机会均等、公平竞争。
第二，在公共服务上，要明确底线保障责任，保障农村居民享有基础性公共服务体系。既要保障城市地区更高水平公共服务需求，也要满足农村地区的基础性公共服务需求，如学校、医院、诊所、文化站、广播电视转播设施等。为此，需要制定基本公共服务的底线标准，明确界定地方政府在基本公共服务领域的底线责任。落后地区的本级财政收入不能满足底线保障需求，中央和省级财政要提供转移支付。
第三，在空间规划上，要优化小城镇和农村公共服务设施布局。不可能将各类公共服务设施都配置到村落，为提高资源利用效率，政府可通过规划手段，优化小城镇的空间布局，完善城乡之间的网络节点，改善小城镇的公共服务设施，使基本公共服务设施配置与人口分布、交通条件相适应。政府也可提供激励机制，引导优质公共服务资源向农村大型居住社区延伸配置，方便农民就近获取优质公共服务。
（作者为中国人民大学公共管理学院教授、博导，公共财政与公共政策研究所所长）
责编/肖晗题 美编/李祥峰
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