【摘要】培育新生中小城市是国家推进新型城镇化的重要内容，2017年《政府工作报告》在部署今年工作时明确指出，“支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市，发挥城市群辐射带动作用”。当前，我国发展正处在爬坡过坎的关键阶段，加快培育和发展新生中小城市，可以有力推动我国新型城镇化建设，促进经济社会健康协调发展。
【关键词】中小城市 新型城镇化 顶层设计 【中图分类号】D26 【文献标识码】A
地方政府高度重视，培育发展新生中小城市已见成效
“十二五”以来，围绕中共中央、国务院的战略部署，地方着力推进新型城镇化建设，在新生中小城市的培育方面统筹规划，鼓励探索和先行先试，扎实推进，成效明显。
因地制宜，整体规划与分类指导相结合。我国东、中、西部不同地区、不同区域经济社会发展状况相差较大，城市化发展水平不均衡。各地在培育和发展新生中小城市时十分注重省域统筹、地方主导、“多规合一”，形成了各具特色的城市化发展模式。浙江省市场化程度较高，但面临“城少镇多”和“小城市稀缺”的城镇结构严重失衡问题，2011年编制了“2011-2020年浙江省城镇体系规划”，提出了“三群四区七核五级网络化”的城镇空间结构与五级城市体系。吉林省制定了省内东中西三大板块的区域发展战略，构建以“一群三组团”为主体、以“两轴一环”城镇轴带为骨架、以节点城市为支撑、以重点小城镇为补充的新型城镇化形态格局。四川省地形复杂多样，少数民族聚居地众多，自然资源差异显著，2013年开展“百镇建设行动”，每年选取100个基础条件好，发展潜力大，特色优势明显的小城镇进行重点培育，以21个省级重点镇为龙头的300个试点示范基地竞相发展。
注重产业支撑，推进产城融合、产城联动。浙江、四川等省目前开展的打造特色小镇的核心之举便在于强化产业支撑，以特色产业立镇。以浙江省为例，县域城镇化是浙江省城市化快速推进的主要力量，县城与中心镇为代表的中小城市是吸纳农村转移人口的主要平台。目前，浙江省已初步形成杭州、宁波、温州、金华-义乌四大都市区，绍兴、金华、永嘉等7个省辖大城市，县域中心城市（县城），中心镇与一般镇所构成的五级城市体系。其中，诸暨市店口镇拥有2家中国500强企业，11家年销售10亿元以上企业，176家规模以上企业及3500余家中小企业；义乌坚持“兴商建市”的发展之路，形成了“市场＋产业＋城市”的联动融合发展模式。
深化改革，扩权赋能，积累可行经验。浙江省2010年底在保持镇级建制不变，符合法律法规前提下，赋予全省27个试点镇与县（市）级政府基本相同的经济管理权限，包括土地使用权、财政支配权、行政审批权、公共事务管理权。吉林省长春、吉林、延吉、二道白河等7个城市（镇）先后列入国家新型城镇化综合试点，在建立农业转移人口成本分担机制、建立多元可持续的城镇化投融资机制、宅基地制度改革、创新设市设区模式等方面积极探索。
抓好落实政策，加强要素保障。第一，深入推进农民市民化的政策落实。浙江省试点镇农村承包土地流转率已达到63.8%，宅基地确权登记率达到81.8%，推动了3.27万名农民进城落户。很多地方全面或有条件地逐步放开城区和建制镇落户限制，推进公共服务，使新市民“进得来、留得住、过得好”。第二，创新用地供给方式。吉林省公主岭市范家屯镇探索利用建设用地增减挂钩政策，通过盘活集体建设用地存量解决城市建设用地增量问题；把置换的建设用地指标投放到黄金地段，通过土地开发和土地融资等手段解决建设资金问题；建设资金主要用于基础设施和农民新型社区建设，较好地解决了城乡一体化进程中“土地、资金、人口”三个平衡问题。第三，拓宽资金来源。建立专项补助资金、积极引导政策性贷款、社会资本参与城市建设，灵活运用BT、BOT、PPP、捐资等模式，推进城镇基础设施及学校、医院、文化设施等建设项目，加速城市功能完善。
尊重自然规律，体现历史人文特色。吉林省二道白河镇地处长白山区，坚持以“生态保护第一”为原则，把保护好长白山的自然原生态和生物多样性作为开发建设活动的前提。浙江省要求各特色小镇体现出各自独特的风格与味道，乌镇、西塘等十分注重保留水乡原汁原味的历史文化风貌，巧克力甜蜜小镇通过整合巧克力工厂与温泉，形成了集工业旅游、主题乐园、休闲度假、文化创意于一体的独特风格。
我国城市整体数量偏少、中小城市增长严重不足仍是城镇化最大短板
相对于经济社会和城市化进程的快速发展，我国城市整体数量偏少、中小城市增长严重不足仍是城镇化最大短板。从国际经验看，日本城市人口1.15亿，有787个城市，城市化率从38%提高到70%期间，城市从166个增长到652个；美国城市人口2.58亿，城市数量多达10158个，城市化率从20%提高到50%期间，城市由392个增长到2722个。我国城镇人口已达7.7亿，城市数量只有656个，且城镇化率从31.91%提高到56.1%期间，城市从668个降至656个。经过调研，我们认为存在的问题主要有：
中小城市数量增长阻力较大。我国“县改市”停滞多年，开闸放行后仍然比较谨慎。“十三五”规划明确提出允许符合条件的特大镇设市，实际工作中“镇设市”还存在障碍：一是法律层面，“镇设市”在宪法规定的原有行政区划隶属关系中找不到定位；二是特大镇所在省、市、县各级政府在经济指标、脱贫任务、人事安排上利益诉求有差异，导致镇设市“两头热、中间冷”。
生产要素配置效率不高。不少中小城市土地利用效率不高；建设资金缺口较大，基础设施建设融资模式较单一，政府投资比重大，多元化投资体制尚未建立；人力资源也十分缺乏。
政府职能亟待转变。一些县、特大镇的行政管理权限、方式已无法满足实际经济、人口体量的需求，“小马拉大车”，财权、事权不相匹配，教育、文化、医疗、治安等公共服务存在明显短板。
中小城市缺位是新型城镇体系中的短板，积极培育新生中小城市
加强顶层设计，尽快出台设市标准。中小城市缺位是新型城镇体系中的短板，增加中小城市数量是补齐短板的重要手段。一是新标准要符合当前和今后一个时期的发展需求，真实准确地反映当地的城市化水平。二是新标准要有差异性。东中西部的现实差异客观存在。三是循序渐进。县的工作重心是“三农”，而市的主要功能是发展工业、建设城市等。要确保建市地区具备城市经济结构和特征，需要按照城市建制和城市系统来管理。适合撤县建市的建市，适合撤县建区或撤市建区的建区，不具备条件的保持原有县建制，避免一哄而上。
解放思想，坚持用改革思维破解镇改市的制度难题。新时期，镇改市亟待体制破冰。一是改变城市只是行政区划的传统观念。城市这一经济概念在我国现行的体制机制约束下，被限定在行政级别概念中，违背了经济社会发展的一般规律。借鉴发达国家城市发展经验，将有需求有能力的镇培育为中小城市，赋予城市的管理权限和管理方式。二是尽快解决“正名”问题。一些特大镇已经成为实际意义上的城市，改革除扩权、赋能外，可考虑一个特大镇设为县级市，也可考虑一个特大镇和两三个一般镇合并设为县级市。三是在无法启动宪法修改程序的情况下，可以考虑由人大授权，在撤镇设市上有所突破，优化设市规模和设市结构。四是国家已经明确的新型城镇化的综合试点镇，肩负着改革探索、总结经验的重任，应该允许其先行先试，利用现有良好条件，挖掘发展潜力，在封闭试点内推动设市模式创新和行政管理体制改革，突破既有行政建制的约束，允许试错，建立容错纠错机制。五是在试点运行基础上，研究制定撤镇设市的标准和程序，修改完善相关法律规定，中央政府进行宏观管理与指导，审批权可授权给省级政府。赋予新设市县级管理权限，省级政府在年度土地指标、财政转移支付等方面对其实行计划单列管理。
坚持产城融合，重视发挥规划指导作用。按照“大中小城市协调发展”的要求，科学规划自身在城市群中的功能定位、产业和人口布局。培育新生中小城市的关键在于人的城镇化，人的城镇化关键在于产业支撑，要注重产业兴市，产城融合，发展特色产业，着力推进传统产业升级，积极培育新兴产业。在城市经济圈的节点地区，重点培育中小城市，引导鼓励大中城市工业企业向小城市作梯度转移，使中小城市接受大城市产业辐射，形成产业链，发挥联动作用。一是以“三集”（即：人口集中、产业集聚、用地集约）为出发点和归宿，强化空间规划“集权”。理顺法律关系，以资源环境承载力为前提，以第二次全国土地调查及其连续变更的最新土地利用现状为“底图”，以土地利用总体规划确定的自上而下逐级控制的开发强度、建设用地规模、耕地保有量和基本农田面积等约束性指标为“底盘”，以永久基本农田保护红线、生态保护红线、城市开发边界为“底线”，编制和实施国土空间综合规划，从法律上赋予国土空间综合规划基础性、战略性、综合性、政策性定位，强化对国土空间的统筹安排和整体管控，促使国土空间集约、高效、可持续利用，形成有利于人口集中、产业集聚、用地集约的国土空间开发格局，从而催生和培育中小城市。二是以优势产业集聚人口。就业机会多始终是城市能够集聚人口的首要条件。中小城市的孕育和发展离不开适合本区域发展的产业。要针对中小城市规模“中小”的特点，大力培育和发展民营经济，提高民营经济的比重，充分发挥民营经济能创造较多就业机会、集聚人口的作用。要针对中小城市紧靠传统农业区域的特点，注重乡土文化的挖掘、保护和传承，利用具有优势的历史文化沉淀发展相关文化产业和旅游产业，大力促进农村一二三产业的融合，发展服务于“三农”的第三产业，使中小城市成为农村一二三产业融合的主要基地，成为连接大城市和美丽乡村两端的桥梁和纽带，成为农村人口市民化并向城市梯度转移的重要梯级，推进产城融合发展。三是以优良生态吸引人口。宜居的环境，优良的生态，是吸引外来人口的一大优势。具备这样优势的中小城市往往能吸引、集聚一定规模的人口。中小城市要甘于做“中小”的角色，重在质的提升，拼生态、拼环境，而不能跟大城市拼产业。所以，中小城市的培育要坚持生态优先、绿色发展，否则就没有持久的生命力。四是以创新促发展。对已经具备中小城市雏形的，适时调整完善行政区划，理顺隶属关系，建立健全城市职能，为中小城市今后的培育与发展打下坚实基础，创造良好条件。
提高要素效率，充分发挥市场对资源配置的决定性作用。一是培养、吸引和利用人才。重视人力资本建设，条件具备的地方兴建高等院校。逐步通过便捷的交通、发达的信息网络、舒适的环境、合理的福利待遇吸引人才留在中小城市。加快农业转移人口市民化，让更多的农民工就近就业创业。职业教育是推动新型城镇化发展的重要驱动要素，要营造有利于职业教育发展的良好社会环境，全方位推进现代职业教育体系建设。充分发挥市场作用，做好农民、农民工的职业培训，提升他们的就业技能、岗位技能和创业能力，助力他们作为新市民更好融入城市。二是科学合理利用土地。要将城镇开发空间和国土保护结合起来。一方面，要确保土地资源得到集约合理使用。另一方面，要进一步盘活土地资源，研究出台土地流转的具体程序和办法，有条件、有需要的地区，探索区域内建设用地指标交易的具体方式。在充分尊重农民意愿前提下，探索推广宅基地有偿使用和有偿退出机制。三是拓宽投融资渠道。参照对小微企业金融支持的相关做法，制定出台我国新生中小城市建设融资指引。放宽对新生中小城市在土地收储、棚户区改造、市政设施、民生工程项目和特色产业项目等融资方面的限制或降低融资门槛。允许新生中小城市政府设立中小城市建设开发专门用途的资产运营公司，以此为主体发行新生中小城市市政债、区域集优债、重点项目权益债，指导新生中小城市PPP项目融资，加大国开行、农发行等银行对新生中小城市建设的融资力度，鼓励本地的城商银行、农村商业银行和信用合作联社对新生中小城市建设的融资。试点地区在成本分担机制、改革完善农村宅基地流转等方面加大探索，力争实现重点突破。
转变职能，更好发挥政府作用。一是推行“大部制”改革。培育新生中小城市，不是简单的大镇改为市，而是“小政府、大服务”的新模式。实践表明，试点地方根据实际情况，完全可以在基层进行“大部制”改革。在中小城市的培育发展过程中，应明确贯彻这一原则，摒弃传统的“上下对齐”模式，将管理权限下放，赋予地方综合行政执法权，同时对行政人员、编制和经费严格控制，推广“多规合一”，建立一套成本低、管理新、效率高的新型管理模式。从更长远来看，镇区人口达到一定规模后可以自愿设市的模式，顺应城市发展客观规律，符合行政管理体制改革方向。逐步将中央政府审批设市的模式改为备案制，镇区人口达到国家确定的标准后，可以自愿改为市，报中央政府备案。二是出台配套政策，完善公共服务体系。教育、医疗等公共服务资源供应紧张。建立政策支持“直通车”制度和政策落地“绿色通道”，避免“资金、土地、人口”等含金量高的政策空转。国家公共财政和公共设施投入，应与城市人口数量和产业规模相匹配，并对改善民生的中小城市重大项目列入中央预算资金优先安排。总结和复制、推广一些地方好经验。逐步实施中小城市常住人口公共服务均等化，推进社会救济、养老、公共卫生、教育、文化、住房保障等公共服务体系均衡发展。加快建设交通公路网、信息传播网、环保设施网等基础设施体系，提高中小城市资源流通效率。尽快健全财政转移支付同农业转移人口挂钩机制，对有关法律修改完善，促进中小城市持续健康发展。
【参考文献】
①《2017年政府工作报告（全文）》，新华网，2017年3月16日。
责编/肖晗题 美编/宋扬
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