【摘要】公共预算治理，是构成我国国家治理体系的关键组成部分。目前，我国公共预算治理中存在的公共预算民主化发展不足、法治化发展滞后的突出问题，使我国的公共预算治理效果大打折扣。要推进我国公共预算治理现代化，就要重新审视公共预算治理的改革进程，坚持预算民主化和预算法治化“二轮并进”，加快推动预算透明制、预算问责制、预算社会参与制、预算有效回应制“四制齐抓”，巩固我国公共预算的民主化和法治化体系。
【关键词】公共预算 治理现代化 政治约束
【中图分类号】C911 【文献标识码】A
当前，我国正处于国家治理向现代化转型的关键阶段，公共预算治理作为我国财政治理的重要基石，也是我国国家治理体系中的重要组成部分。因此，要推进国家治理现代化，势必要推进国家公共预算治理的现代化。
我国公共预算治理现代化改革进程中面临民主化发展不足、法治化滞后的问题
从1999年起，我国正式拉开了走现代公共预算治理改革道路的序幕。但回顾以往做法可以看出，我国的公共预算改革更多是在公共预算的技术路线规划和程序方面的改革，缺乏统筹性改革。总体而言，在以往改革模式的主导下，我国公共预算治理现代化改革过程中面临两大问题矛盾。
一是公共预算民主化发展不足。这主要表现在两个层面：首先，我国的预算权分配不均衡，人大对政府公共预算的政治约束存在一定的“虚化”。目前我国形成的是政府“行政约束”和人大“政治约束”共同存在的局面，在政府公共预算的权力分配上看似较为妥当，但是实际上人大的政治约束并未到位，而是存在一定的“虚化”问题。我国的预算拨款部门往往拥有公共预算编制权、执行权和监督权等权力，但是人大对政府的实际政治控制却一直缺失。其次，我国的社会赋权不到位，社会对公共预算的直接参与度不足。虽然我国以往的全能型政府治理模式已在逐步消退，但是由于实行时间较长，政府的权力行使已成为一种惯性，造成政府权力和社会公民权利两者之间的不对称性，公民的知情权、参与权和表达权等都不能很好地实现。在公共预算参与层级方面，一般以乡镇为主，县区、地市等层级中很少有公众参与。
二是公共预算法治化相对滞后。公共预算法治化，要求公共预算的编制、审批、执行、决算和监督等都要严格遵循我国现行的法律程序，但目前我国的预算法仍然存在不足。首先，我国尚未全面形成全口径的公共预算制度，导致预算收入无法真正形成统一性，并进一步导致了我国公共预算的法律约束性不足。其次，我国税收法律体系中仍然存在立法层次不高、法制体系不健全等问题，除了《个人所得税法》《企业所得税法》《车船税法》以外，其余税种只有条例可供参考。
我国公共预算治理存在预算民主化发展不足和预算法治化发展滞后的双重矛盾，与党的十八届三中全会所强调的预算管理制度改革要求之间仍然有较大的距离。结合公共预算治理的原则与内涵，要实现我国公共预算治理的现代化，应坚持预算民主化和预算法治化“二轮并进”，同时也要坚持预算透明制、预算问责制、预算社会参与制、预算有效回应制“四制齐抓”。
构建现代化的公共预算治理体系，需坚持预算民主化和预算法治化“二轮并进”
第一，应充分发挥好人大在公共预算中民主化的功能。具体而言，就是要充分发挥好人大在公共预算的审批以及公共预算的监督管理等方面的作用。一是要建立和完善人大的分类审批机制，不断扩大我国公共预算审批权的适用广度。关于分类审批，可以依据公共预算的支出部门和支出性质，实行分部门的表决制度，发挥人大代表对公共预算的否决权。二是要建立和完善我国公共预算的修正程序。各地的人大代表在提交公共预算的修正方案时应满足一定的支持人数。在公共预算方案和其修正的方案进行最终表决前，人大代表之间需公开进行辩论。要落实好人大的公共预算民主制度，还应加强对公共预算的监督和管理，优化公共预算工作委员会的人员配置，提升其法律的权限与地位，使之享有明确的公共预算监督权。
第二，应充分发挥人大在公共预算法治化中的关键作用。党的十八届三中全会明确指出，要发挥人大在公共预算法治化中核心地位的作用，要全面遵循税收法定的原则。这就要求我国公共预算的收入方面应全面落实好税收法定制，把基本税种、征税对象、纳税者、税率等方面的立法权全部归由全国人大和常委会，同时也要逐步废止国内存在的各种违背税收法定原则的制度。此外，还应在公共预算的支出机制上推进全口径的公共预算制度，增强人大对公共预算的监督，促进公共预算法治化。
构建现代化的公共预算治理体系，需坚持预算透明制、预算问责制、预算社会参与制、预算有效回应制“四制齐抓”
一是要加快实行透明的预算制度，不断提升公共预算的透明化程度。在我国新的《预算法》和《关于深化预算管理制度改革的决定》等文件中，都明确指出要推进我国公共预算的公开化。提升公共预算的透明化程度，就应秉承公开的原则，在部门预决算的公开范围、“三公”经费的公开程度等方面不断作出努力。因此，需以信息技术为支撑，全面打造统一的预算信息平台，实现人大、行政部门、财政部门等各个相关部门之间公共预算信息的公开、共享。
二是要积极建立多元的公共预算问责制度。公共预算的问责制度，是我国公共预算法治化的基本标志。只有建立起这种制度，才能切实发挥好我国公共预算制度对政府“理性经理人”角色常态化的约束作用。要建立多元的公共预算问责制度，就要建立起包含人大政治约束、政府行政约束、社会组织和社会群体问责等多元化的公共预算问责体系。应继续坚定不移地完善财政、审计等行政管理部门的内部问责机制，同时也应强化人大对政府公共预算的政治约束。
三是要加强“参与式预算”制度的改革，建立和完善社会参与公共预算的制度。社会参与，是体现我国公共预算法治化和现代化的前提。建立和完善社会参与公共预算的制度，旨在为社会公众直接或间接参与我国公共预算提供更为多样和便捷的渠道。我国应积极建立公共预算咨询、公共预算听证、公共预算绩效等多元化的公共预算社会参与机制，建立社会公众对政府公共预算的事前、事中及事后全程参与的机制。
四是要探索实行新型的政府有效回应机制。政府部门对公众关注的相关预算问题做出及时和有效的回应，对公共预算治理现代化建设具有十分重要的意义。当前，要推进公共预算治理改革，就应充分利用好“互联网+”带来的机遇，搭建各类信息化平台，建立和完善以互联网为主的新兴媒体平台，建立健全新型的政府回应机制。同时，也要构建相应的配套机制，将预算回应有效纳入部门考核中，提高政府在公共预算回应方面的积极性。
总之，在我国公共预算现代化的改革道路中，应避免以往过分注重政府“行政约束”而忽视人大“政治约束”的问题，也应杜绝以往轻率地以条例来治理公共预算的做法，而应充分树立公共预算法治化权威，坚持预算民主化和预算法治化“二轮并进”，在实施路径方面坚持预算透明制、预算问责制、预算社会参与制、预算有效回应制的“四制齐抓”。
（作者分别为榆林学院讲师；西北大学副教授）
【参考文献】
①许光建、魏义方、李天建等：《中国公共预算治理改革：透明、问责、公众参与、回应》，《中国人民大学学报》，2014年第6期。
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