【摘要】承政官制的设立，在一定程度上提高了外务部的工作效率，也打通了部内官员升迁的渠道，在一定程度上提高了部内官员工作的积极性，同时加强了对司员工作的监督力度。
【关键词】外务部 承政官制 积极作用 负面影响 【中图分类号】K25 【文献标识码】A
迫于辛丑议和众列强的压力，当然也有清廷自身的反省和探索，光绪二十七年六月初九（1901年7月24日），清政府将总理各国事务衙门改组为外务部，位列在六部之前。改组后的外务部，对于部内组织架构进行了全新的设计。而承政官制的设立，是外务部组织架构的创新之处，在当时发挥了积极作用，当然也不可避免的产生负面影响。
外务部的组织架构和承政官制的设立
在总理衙门改组的过程中，时为议和全权大臣的庆亲王奕劻和实力派外交人物北洋大臣李鸿章起了至关重要的作用，尤其是李鸿章更是直接草拟了外务部最初的组织架构。李鸿章早在光绪二十七年三月二十五（1901年5月13日）就开始拟定总理衙门改组为外务部的章程具奏，章程中明确了“外务部堂司各官都设实缺，同时设亲王一人为总管，其下尚书、侍郎各二人，司员以章京充补，且须将本衙门底缺开去，以责专成的改革原则”。“以责专成的改革原则”既是迫于列强的压力，也是清廷对多年来外交失败经验教训的深刻总结和反省。光绪二十七年四月初八（1901年5月25日），清廷即发布上谕：“所有应设司员额缺各事，著由政务处大臣会同吏部，妥议所有应设司员额缺各事宜。”吴成章在《外交部沿革纪略》中这样总结外务部的组织架构和制度：“外务部班列六部之前……外务部编制始于辛丑，终于辛亥。……兹以职司为纲，成例为目，以纲目分之，则求其沿革合之，则观其总制焉。制度如何，一为管部制，二为主任制，三为承政官制，四为各司制，五为司务厅制，六为各股制，七为各差制……”
外务部其他组织架构和制度安排兹不赘述，重点来看其首创的承政官制设立的详情。再看吴成章的论述：“改部之初，奏设左右丞额缺各一人，左参议右参议额缺各一人，声明即充总办职掌。盖总署自咸丰十一年置总办四员，其后谓之总办章京，为署中章京之领袖，且有监督之责，兹改为左右丞及左右参议者。从当时各部之通制，沿旧日总署之常例也。”需要指出的是，承政官制设立的一个重要特点就是，无论是左右丞还是左右参议都有额缺，这是重要的制度保障。
承政官制的设立是外务部成立以来改组总理衙门组织架构和制度安排最为创新之处。在承政官制的设立过程中，原总理衙门总办顾肇新发挥了重大作用。在草拟总理衙门改组为外务部相关章程之际，顾肇新曾向上级提出在“部”之下，“司”之上，设置“丞”和“参议”两个职务。《东方杂志》把“丞”“参议”的职能概括得很形象：“丞参之责任在于通堂司之邮，而尤以稽查各司庶务为其专责；仿外官之例，凡司员有废职惰事者，则丞参有失察之咎。”由此可以看出，设立承政官制，既有利于堂官和司官的上下沟通，更有利于在堂官无暇稽查司员之时弥补空缺，可谓一举两得。
对于承政官制的额缺和品秩，外务部组织章程上也有详细的规定：“一拟设左右丞各一员，正三品，左右参议各一员，正四品，即充总办职掌。”迨至光绪三十二年（1906年），清政府改革中央官制，外务部依照《各部官制通则》，“一为调部任用之员给相当之乌布，一为各司长官给升等之乌布也”，设置了承政厅、参议厅，分别隶属于左右丞参，厅内还设置了参事四人，“仿照各司行走之例，增置丞参上行走、学习行走、参议上行走等名目”。
由此可见，承政官制的设立既能为外务部长期培养专业人才打下制度基础，又有利于本部官员内部按照规则升迁。
承政官制设立的积极作用和负面影响
承政官制设立的积极作用有三个方面：第一，承政官制的设立，明确了左右丞、左右参议的职责，有利于堂官和司官的沟通，有利于提高外务部的工作效率。当时的实际情况是，外务部自侍郎以上官员，地位崇高，司员遇有急事和棘手问题，不便直达，往往耽误事务的处理。而左右丞、左右参议的存在，恰好弥补了这个空白。众所周知，作为中央的外交机关，外务部内组织架构体系如若不能及时地沟通上下，必将造成事务拖延，影响部内办事效率，进而影响外交事业的成败。左右丞、左右参议却可以“承上启下、一气相接”，着实有利于外务部上下级及时沟通，提高了外务部的工作效率。
第二，承政官制的设立，有利于解决部内官员的升迁问题，提高官员的工作积极性，也有利于延揽人才，长期培养。援引旧制，外务部侍郎以下官员，在部内升迁几乎无门，从而深深打击了部内官员的工作积极性。当然，这不仅仅是外务部的个案，更是晚清官制的一大弊病。而承政官制的设立，则有利于该问题的解决。外交人才的匮乏，是清廷面临的棘手问题。承政官制的设立，可以防止外交人才的缺失和外流。由此可见，承政官制的设立，打通了外务部内官员的升迁渠道，有利于提高部内官员工作的积极性，也有利于延揽人才，长期培养。
第三，承政官制的设立，有利于外务部尚书、侍郎利用左右丞、左右参议对部内司员的具体工作进行更好的监督。任何官制的设立，如果离开对权力的监督，往往走向失败，更不用说在晚清官场本就腐败的大环境中进行外务部的官制改革。承政官制的设立，对于加强对部内司员的监督，确是创新之处。当时的《东方杂志》评论说：“尚书、侍郎等官员平日深居简出，见闻较隘、稽察难周，丞参的设置正可以补其不足之处。”
承政官制的施行，在当时的政局中，又不可避免地出现了冗员的局面，造成贿赂成风、贪污腐败的状况。外务部设立承政官制以后，各部都竞相效仿，于部内设置左右丞、左右参事。承政官制在其他部也取得了一些外务部同样的积极效应，但是随之而来的就是部内官员多设堂属而引起冗员和贪污腐败。为此，曾有御史上书痛斥承政官制弊病：“朝廷整顿部务之心徒为大臣位置私人之地，今日之丞参皆他日之尚侍，臣独惜异日秉国钧者，皆今日蝇营狗苟之小人，国事何堪设想。”
由此可见，外务部也好，其他六部也罢，积极实行承政官制的各部大臣已经不是为了整顿部务，而是为了安排私人，不问才具，一味安插心腹，遂造成任丞参之职者个人素质良莠不齐、办事效率低下。同时，任人唯亲，又容易滋生腐败。从而，违背了承政官制设立的初衷。
迫于《辛丑条约》中列强的要求，清政府改组总理衙门为外务部作为正式的中央外交机关，以适应新时期的外交实践之需要。外务部的成立过程中，能够看到清廷中央的重视和奕劻、李鸿章等人的各种努力。从外务部的组织架构来看，承政官制的设立，在晚清官制改革的大背景下确实是首创之举。承政官制的设立，在一定程度上提高了外务部的工作效率，也打通了部内官员升迁的渠道，在一定程度上提高了部内官员工作的积极性，同时加强了对司员工作的监督力度。这对于初设的外务部，当然是具有建设性的创制，后来还影响到了民国初年外交部的建制。但是，制度是需要具体的人去实行的。制度的设计导向和人为的施行导向如果发生矛盾，制度的初衷必然无法实现。外务部承政官制的设立，在它还没有完全发挥积极作用的时候，就因为外务部官场的冗员和贪污腐败而最终走向失败。
（作者单位：首都师范大学历史学院）
【参考文献】
①吴成章：《外交部沿革纪略》，《近代中国史料丛刊三编》，第二十五辑，北京：文海出版社，1987年。
②《东方杂志》，光绪三十一年八月二十五日，第八期。
责编/张蕾 美编/杨玲玲
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