［摘 要］本文从“嵌入型自主”对构建新型政商关系的借鉴意义入手，简要回顾了历史上特别是改革开放以来我国政商关系的复杂性及其存在的问题。文章认为，如何克服之前政商关系的弊端，打造新型政商关系，不但是一个重大的经济问题，也是一项重大的政治问题。新型政商关系的核心要求虽然只有“亲”“清”二字，但要构建新型政商关系，却是一项庞大而复杂的系统工程。政商关系不仅仅是关于政府与企业的关系，也不仅是关于官员和商人的关系，其更涉及政府与市场的关系、政府与社会的关系。政商关系的好坏在某种程度上决定着一个国家的创新能力和国际竞争力，也是检验我国经济体制改革成效和国家治理现代化的试金石。只有政府治理、市场治理、公司治理、社会治理四者立体联动，综合发力，新型政商关系才能真正得以实现。
［关键词］新型政商关系；发展型国家；嵌入型自主；政府治理；市场治理；公司治理；社会治理
［中图分类号］D61 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314(2017)02-0030-06
［收稿日期］2017-03-12
［作者简介］杨典，中国社会科学院社会学研究所副研究员，《社会学研究》编辑部主任。
2016年3月4日，习近平总书记在全国政协十二届四次会议民建、工商联委员联组会上深刻阐述了新常态下的新型政商关系。他指出，新型政商关系，概括起来就是“亲”“清”两个字。对领导干部而言，所谓“亲”，就是要坦荡真诚同民营企业接触交往，特别是在民营企业遇到困难和问题情况下更要积极作为、靠前服务，对非公有制经济人士多关注、多谈心、多引导，帮助解决实际困难。所谓“清”，就是同民营企业家的关系要清白、纯洁，不能搞权钱交易。对民营企业家而言，所谓“亲”，就是积极主动同各级党委和政府部门多沟通，讲真话、说实情、建诤言，满腔热情支持地方发展。所谓“清”，就是要洁身自好，走正道，做到遵纪守法办企业，光明正大搞经营。习总书记以朴实生动的话语，精辟地阐明了新型政商关系的核心目标和实现路径，令人耳目一新。新型政商关系以理顺社会主义市场经济主体间的关系为切入点，意在深化政治经济体制改革，清晰厘定政府和市场之间的边界，既有利于推动我国新发展阶段的经济社会转型，也有利于全面推进国家治理体系和治理能力现代化。
一、“嵌入型自主”与新型政商关系
如何处理政商关系是古往今来的一个世界性难题。政商关系太近，容易产生寻租、腐败，政企不分；太远，又不能充分发挥“看得见的手”和“看不见的手”的协同效应，导致政府缺位和市场失灵。政府太强缺乏制约，容易形成“掠夺型国家”；政府太弱缺乏自主，又容易被商业利益集团俘获利用(比如有些国家的强大商业游说集团)，变成“俘获型国家”。
大量研究表明，理想的政商关系，意味着政商密切互动，但又各自行为独立，边界清晰。在这种关系下，政府“看得见的手”和市场“看不见的手”能够协同互补，发挥最大的效用，促进经济与社会的良性发展。著名政治经济学家彼得·埃文斯(Evans)将此种政商模式称为“嵌入型自主”(Embedded Autonomy)，此种国家类型为“发展型国家”(The Developmental State)。［1］20世纪中后期，亚洲四小龙便依托合理的产业政策、良好的政商合作实现了经济腾飞，成为发展型国家/地区的典型。
计划经济时期，在国际复杂形势和国内艰巨建设任务的背景下，我国实行了较为集中的政治经济体制，依靠国家计划和中央政令来推动建设，形成了以国家自主性为中心的行动逻辑，高度依赖从中央到地方的科层制和庞大的公务员队伍。改革开放以来，这种“压力型”体制有利于发展计划的实施，但在转型时期，也产生了一些问题。一方面，在市场化浪潮中，少数官员自身角色的定位不清，易受到利益集团，尤其是商业利益集团的影响，滥用了手中的行政权力。另一方面，公务员的专业化过程也可能导致过度科层化，行政体系“悬浮”于社会之上，加之各部门以项目制的方式自上而下推动任务完成，社会经济治理趋于碎片化。
埃文斯提出，解决政商问题的关键在于国家需要形成“嵌入型自主”政商关系模式，即国家在保持自主和独立性的同时，需要嵌入社会中，保证国家在政策制定和执行时既有自主性又能充分考虑商业部门和各种经济主体的需要，从而使国家的各项政策最大限度地符合实际需要并充分调动政府和市场各主体的积极性，达到最好的政策实施和经济社会发展效果。［2］
“嵌入型自主”对我国政商关系和经济发展颇具借鉴意义。当前，正值全面深化改革时期，经济社会转型进入新阶段、达到新深度。国家要实现整体发展，但地方的差异和分化加剧，多种路径和多元利益需求相互交织，传统政府权力的单一管理和自上而下的“压力型”体制已难以为继，要求转入现代化的治理模式——强调在政治-经济-社会复合结构下实现政治改革、经济转型和社会治理的协同共进，这也是十八届三中全会精神的总体要求。习近平总书记指出全面深化改革“这项工程极为宏大，零敲碎打的调整不行，碎片化修补也不行，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成”。这意味着“处理好政府和市场关系”的前提是统筹多个领域、多项制度，“构建新型政商关系”需要政府治理、市场治理、企业治理和社会治理立体联动，核心就在于国家治理体系现代化。
二、我国政商关系的历史演变及其存在问题
自古以来，我国政商关系就比较复杂。在中国漫长古代史的大部分时间里，“商”作为“四民”之末，被看作是不利于君主统治和人员管控的群体。长期处于从属、依附地位的商业生存空间狭小，加之古代中国货币金融体系不完善以及对顺应封建统治秩序的要求，商人群体只能通过寻求与官员的结盟以保证对政治环境的敏感性，并获取更多的稀缺性资源。近代以来，无论是“自强”还是“求富”，中国的工商业发展都与清政府牢牢捆在一起。商人地位的提高和商业的兴起都是在当时当世局势下国家、大官僚与大商人在垄断性政治经济权力下合谋的结果。这种亦官亦商发展模式促使政府成为直接介入经济发展的“经营性”主体，官僚运作和商界密不可分，双方依赖所谓行会、商会关系网互行襄助之实。清末维新、改良以及官员派系斗争中，官员政治声望和政治地位的上升无不得到商界的有力支持。这与今时今日地方政府靠民营企业家“拉政绩”“谋晋升”的做法实为一脉相承。一方面，官员依靠经济资本所形成的优势对于官员在政治官僚体系中资源控制权的掌握具有不可比拟的地位，政府与商界搭建合作平台不单单着眼于利益互通，还意在政治经济同构，加固政府施政的合法性；另一方面，商人凭借经济资源和身份地位的提升直接谋取更多政治经济利益，间接影响政治、政策走向，甚至成为经济社会转型中的关键人物。
但建立在非正式关系基础之上的政商联盟并不利于商业长远发展，因而繁荣与衰败总是呈现出明显的周期性，而民族资本主义始终无法实现稳健积累。国民政府时期的“黄金十年”，民族工商业发展迅速，无论是从技术水平还是管理水平来说，在当时处境恶劣的条件下都有明显的提高，但终因战乱和金融系统的崩溃而付之东流。“黄金十年”虽由国民政府全力建设和推动，但因资金短缺、四大家族、政府腐败也断送了民族工商业的健康发展，之后很长一段时间皆以官僚资本主义或官僚买办资本主义的形式出现，民族资本主义工商业的春天匆匆到来、草草结束。由此看来，在政局变幻中，商人和官员的故事不仅仅是个体不当的关系问题，还涉及当政阶级与商界、政党派系与家族财阀从局部政治斗争到国家发展战略等各个层面。同样，十八大后经纪检、司法部门所打掉的“小山头”“小团伙”大都是某些官员借助地方商界大贾的资本通过经营权力和控制资源再分配来维持和强化自身利益团体所在体系的“秩序”和“规则”，以实现对外封闭、对内共享的资源非法占用权，这种不当政商关系虽然有着复杂的当代制度原因，但也受到我国历史上政商关系模式的深刻影响。
新中国成立以来，特别是改革开放以来，多种所有制经济共同发展，这使得我国政商关系的图景变得更加复杂。针对不同的所有制形式，政商关系存在的问题也有所不同。对国有企业而言，政企不分及其导致的软预算约束是主要问题。因此，应该建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。对民营及外资等非国有企业而言，政商关系则缺乏适当的边界：部分官员公器私用，通过与民营企业家结成不适当关系来片面追求个人政绩和不正当个人利益。同样，一些民营企业家为了获取便利和竞争优势，精心编织与官员们的利益网络，通过官员的庇护获取市场资源、超额利润和政治利益。与民营企业拉近政商关系有助各地政府在“增长竞标赛”中取胜，却造成政府—市场—民营企业三者间的关系错位——政府以权力为寻租，行政权的合法性受到质疑；市场在资源配置中的决定角色受阻，资源配置效率低下；民营企业以勾结官员寻求经济利益，严重损害了竞争的公平性。［3］在此种错位下，商人争利的需求越发膨胀。某些地方企业往往标榜自己全力推动支持地方产业和地方经济发展，实则通过私人关系、暗箱操作等方式与政府形成不正当的政商关系挤占市场或提高市场准入门槛进行排他性经营，引发不正当竞争。
由此可见，历史上的不恰当的政商关系中，“政”“商”双方要么把对方看作是控制政治经济优势的手段，要么将对方作为获取政治经济地位优势的象征，这种政商实践通过实际的资源交换和理念建构得以制度化，形成政治经济运作中特定的规则和惯例。
而当代政商领域问题频发还有两个更深的制度根源。其一，企业经营权利不明确、经营领域不明晰，这种模糊性让“寻租的官员”和“寻求庇护的商人”得以结成灵活的利益输送联盟。例如，在分税制改革后，地方政府虽不再直接插手公司的经营事务，却发展出一系列非常规的权力运作方式，凭借其对土地、财政等稀缺资源的控制权同辖区内企业结成利益联盟，突破正式制度对政商边界的限制。［4］其二，市场运作相关政策制度以地方政府领导人的意志为转移，企业经营环境不稳定。在市场规则无定式的情况下，“换届换思路”“换个领导换批树”的“人治”模式下，地方经济发展模式多变而显得无迹可循，“今年先进、明年遭殃”式的产业发展方式使得区域内企业正常的经营活动难以得到长远的保证、地方产业建设政治化。为了避免风险，企业不得不挖空心思揣摩地方政府治理模式、官员好恶，打造自身经营行为的人情基础。［5］
政商关系发展除了同一定的外部环境和利益相关，还受到国家治理模式和治理体系影响。威权主义国家向来通过一套行政班子利用和汲取社会资源来进行社会管理，这导致政府与社会、工商界相互之间时刻从各自利益出发以满足己方需求为目标，相互之间各为对方的利益代理人。而国家作为规则的制定者、维护者，社会领域公平正义的护卫者，不应该只承担控制和管理的职能，其合法性应当来源于“治理”而非“统治”。“统治”视角下的政商关系体现出来的是工具性和互利性，是封建式的发展模式；“治理”下的新型政商关系意在在明确法律框架下对社会秩序进行重构。这种社会秩序的重构在当前中国现实情况下比较接近于构建“发展型国家”的思路：国家主导，嵌入社会。据此，新型政商关系可以以企业(公司)治理为突破口，依靠社会，加强政府在市场治理领域的能力，强化社会主义市场经济秩序。