胡颖廉 国家行政学院副教授
国家中医药管理局局长王国强曾说，中医有可能毁在中药上。这句话确非危言耸听。
中药质量安全是中医药事业发展的基础，也是保障人民健康福祉的必然要求。2015年我国中药工业（含中药饮片、中成药）总产值7866亿元，超过医药产业规模四分之一。然而受种植方式、生态环境、产业结构、监管体系等因素影响，中药质量安全状况不容乐观。近年发生的“问题银杏叶”等事件暴露出诸多深层次矛盾，严重威胁公众健康，需要引起高度重视。
中药产业链条分为种植养殖、流通贮存、加工炮制、处方使用四大环节，横跨一二三产业，涉及农林、药监、工商、商务、中医药等多个政府部门，体系极为复杂。尤其是中药材兼具农产品和药品的双重属性，给中药源头治理带来严峻挑战。
监管和市场的失灵
在中医常用的600多种药材中，约300种可人工种养。当前我国中药材种植面积超过5000万亩，占全部耕地面积的2.7%。然而，农业部门仅用一般农产品管理方式对待中药材，药监部门则不具备监管药材种养的法定职权和专业能力。在粗放的农业生产模式下，这种部门职责缝隙的负面效应被不断放大，产地环境污染、农业投入品使用不当等问题扰乱了中药材生长规律，致使中药药性降低。
中药材药性还受种子种苗质量、产地环境等因素影响。因此，在特定自然条件地域内所产、较其他地区同种药材品质更好的道地药材，通常受市场青睐。当前我国种子种苗市场较为混乱，产业基础系统性薄弱。例如，位列中国四大药都之一的某地级市，拥有种苗经营许可证的企业仅3家。众多不具备资质的企业和贩子通过异地倒卖赚取差价，导致种子种苗来源混杂，质量缺乏保障。尽管工商、公安、农林部门多次开展联合打击行动，但并未从根本上解决问题。
与“碎片化”监管体制相伴的是市场失灵。我国药农数以百万计，大多为个体散户，无力抵抗市场风险冲击。受药材产量和价格波动等因素诱导，分散的药农容易实施短期行为，无序采收现象十分普遍。例如，三七的生长周期为5年，市面上的三七多为3年生；黄芩需要长到5寸才能入药，如今往往长到1寸就被挖出来卖；金银花据典应分期采摘花蕾，但不少药农将花蕾、花朵和变黄的花瓣一起采收。中药材种养是一门手艺，栽培技术、采收加工都有讲究。由于市场结构不优，药农经验性和个性化劳动难以被价格机制承认，进一步降低了其提升药材品质的积极性。在监管和市场双重失灵的困境中，中药材的质量安全面临挑战。
发展与安全的博弈
中药材专业市场拥有历史积淀，短则百年，长则上千年。然而20世纪90年代初，各地为发展经济自发形成100多家中药材市场，由于管理不严，为不法分子制售假劣药品提供了渠道。后经国务院清理整顿，全国保留了17家，此后不再新批。国家保留中药材市场的初衷是实现集中管理，并为大宗道地药材提供权威交易平台。然而在利益驱动下，一些中药材市场转变为药材集散地，政策目标与结果相背离。如中部某市中药材市场交易品种超过3000种，达到《中国药典》（2015年版）收录品种的5倍，其中本地药材仅十余种，异地药材占总交易额90%以上，流通追溯体系不健全带来极大监管难度。
根据“谁开办、谁管理”原则，国家要求中药材市场由地方政府直接领导的市场管理委员会负责。然而在实践中，属地管理容易异化为地方保护。经测算，中药材市场带动的产业链一般占本地生产总值的10%以上，对税收、就业影响极大，重要性不言而喻。如北方某中药材市场年交易额超过130亿元，而市场所在县2015年GDP为108.3亿元，成为名副其实的支柱产业。由于产业扶持与规范监管之间的张力突出，行政执法力度受到影响，有的地方药监部门甚至还承担药材市场招商引资任务。药监管安全、工商管秩序、商务管行业的多头管理体制，更加弱化了监管。以至于国家食药监总局不得不在2013年集体约谈17家中药材市场所在地政府分管领导，并以签署责任书的形式督促地方落实管理责任。
近年来，地方政府纷纷引入企业作为中药材市场开办方，尽管有助于提高运营效率，但开办方的平台主体责任并未同步落实。笔者在调研中发现，一些中药材市场除主要销售药材外，其内部管理与普通农贸市场基本无异。而在市场周边乡镇，违规仓储、工业染色、水泥增重、非药用部位掺假、非法再加工等情况更是屡见不鲜。一些药材市场内散户占据八成以上，监管力量与市场主体数量严重不匹配。同时依据现行法律，贩卖假药材只能按涉案货品价值的2至5倍处以罚款，金额通常为数百元，低处罚成本与高违法收益形成鲜明反差，中药材市场治理陷入“整顿—收敛—反弹”的循环。
