【摘要】法治城市是推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设的重要载体，既反映了法治国家与法治政府的承接，也实现了法治政府与法治社会的统一，还体现了法治社会与法治国家的呼应。法治城市建设应遵循一定的法秩序规则，让权力制衡、权利保障和程序规范等各个构成要素成为一个有机整体，相互制约、相互协调。
【关键词】法治城市 法秩序 自由法治 秩序法治 【中图分类号】D90 【文献标识码】A
法治城市建设是贯彻依法治国基本方略的地方实践，承载了法治国家、法治政府、法治社会一体建设的时代任务。法治城市的理想状态是让法治成为鲜明的城市特质和核心的竞争优势，实现城市各个领域的法治化：城市的管理与运行都遵循法治规则、城市中的各种个体与组织都信奉法治精神、法律在城市建设中具有正当性与稳定性。
法治城市建设的法秩序构成：实质要素与形式要素的统一
法秩序是社会秩序的一种，是由实体性的法律制度和观念化的法治意识所合成的社会状态，反映了国家权力结构和法律规则体系在某种程度上的一致性、连续性和确定性。良性法秩序的建构与维系是与城市的经济发展水平、社会文化生活密切相关的。具体而言，良性法秩序具有以下特点：
一是体系性，即能反映城市法治建设的整体系统和各个子系统之间的关联协作。正如韦伯所说：“法律秩序在法律社会学意义上的解释不能被理解为一套逻辑上正确的法规，而是一种经验证实了的决定人的行为的复杂体系。”这套体系融合了权力与权力的平衡、权力与权利的合作、权利与权利的协调等多重关系。
二是兼容性，即能促进城市法律机制与民间社会规范等非法律机制的协调互动。在城市法律机制的建设过程中，除了加快构建与上位法衔接、具有比较优势的地方立法体系以外，还应主动回应经济社会的发展需求，注重民间社会规范等非法律机制在秩序维护和关系合作等方面发挥的积极作用，将各种社会共同体内在的道德伦理、风俗习惯、自治规则等纳入社会调整机制，促使法律机制与非法律机制之间能够实现相互支持和补充，形成制度合力。
三是现实性，即能保障权力和责任、权利和义务的对等统一。权力和责任、权利和义务是法治城市法秩序的核心要素，权力和责任是对以维护公益为目的的公权主体的职责要求，有权必有责，责权必相当；权利和义务是对满足个人需要为目的的私权主体的平衡要求，二者互相关联，具有一致性。法治的建设过程就是公权与私权互相碰撞的平衡过程，“对权力，法无授权即禁止；对权利，法无禁止即自由”。
四是正当性，即能保障法治城市建设的形式或过程具有合法性和合理性。法治城市建设既是国家法治的重要组成部分，也是地方法治的创新实践活动。从实质法治而言，法治城市建设是践行法治精神、推动法治价值观实践转化的重要载体；从形式法治而言，法治城市建设在体现地方自主性和创新性的同时，应注重与国家法治整体系统的有效衔接，在形式选择和过程实施方面具有正当性。
法治城市建设的法秩序要求：自由法治与秩序法治的整合
自由是人的个体性表现，秩序是人的社会性反映，城市法治建设主要包括了自由法治和秩序法治两个关键问题。其中，自由法治对应的是权利问题，秩序法治对应的是权力问题，两者之间相辅相成，相互促进。
在法治社会，“自由是做法律许可的一切事情的权利”，也即权利是自由在法律上的表达形式。一方面，自由是由法律所确认和保障的：首先，法律的规范性设定了自由实现的范围；其次，法律强制性排除了主体自由行为的滥用；最后，法律的稳定性保障了自由在社会各领域的发挥。另一方面，自由是由法律所干预和限制的：虽然自由法治的核心是保障人权，反映了个体对人身自由、精神自由、经济自由、政治自由等诸多权利需求，但自由不是绝对的，是人权价值在法律体系中的具体化，法律不仅以权利义务方式对社会不同领域的自由进行了规定，而且通过设定法律责任和救济程序对自由的实现进行了控制。与之相对应，秩序法治体现了法对权力的约束和规范。从法治的现代意义而言，秩序法治包含了规则、民主、平等、程序等法治价值观，首先，是一种规则之治，要求社会的各类主体，包括政府、组织和个人都要按照统一的规则来办事，任何人都没有超越法律的特权；其次，是一种良法之治，即制定的规则应该是良好的，蕴含民主、平等价值，会得到全社会的一致遵行；最后，是一种程序之治，即规则的制定、权力的行使、职责的履行都应当运用公平正当的程序来保证。
法治城市建设是提升城市治理能力的有效途径，应遵循自身的规律和逻辑，实现自由法治与秩序法治的整合。在自由法治方面，要体现法治对人民期待的回应和对人民需求的满足，包括法治共识的凝练、市场自由的释放、社会自治的发展、法治实施的合作等问题。在秩序法治方面，重点在于建立规则体系，将城市建设的方方面面纳入法制化、规范化轨道。从实体意义而言，秩序法治应推动法治价值观的实践转化，包括框定公权力作为的尺度和活动的范围，构建地方立法与国家立法相衔接、统一的良法体系，运用法治思维和法治方式在法治轨道上推进各项工作，让法治引领城市的改革与发展成为常态等。从形式意义而言，秩序法治应保证公平正义的实现，包括立法领域的民主协商、广泛参与，执法领域的行为规范、程序正当，司法领域的独立公正、有效监督等。
法治城市建设的法秩序体系：权力制衡与权利保障的调适
权力制衡与权利保障是法治城市建设的法秩序体系的逻辑起点，主要表现为三个层面的要求：
一在权力制衡方面：从纵向、单一的管理秩序转变为横向、多元的治理秩序。在新形势下，城市社会治理结构面临着社会关系的变化和调整，社会主体和公共权力都呈现出多元化特征。在城市建设中，传统的、依靠政府力量构建的纵向、单一的管理秩序已难以适应市场经济发展的要求，各项公共事务需要各种力量通过合作、协商等方式来参与解决。同时，对公权力的制约不再依靠单一的权力主体，而应将权力置于社会全方位的普遍约束下，既包括国家层面的分权制衡，也包括多元社会力量的监督制约。就城市运行的机制而言，横向、多元的治理秩序体现了政府、社会组织与公众三方力量的协调与融合，在此过程中，政府与社会组织、公众之间是一种自主协同具有规范社会关系的活动状态，政府权力将受到法律规则和社会力量两方面的有效规范。
二在权利保障方面：从片面、零散的模糊秩序转变为全面、系统的层次秩序。法治的核心是权利的实现与保障，法治城市建设的法秩序应遵循人权的基本价值，体现全面、系统的多层次权利保障体系的发展要求。在物质层次，要回应城市现代化进程中各类主体政治、经济、文化等基本权利得以实现的法治需求，保障地位平等、竞争公平、权益合法；在精神层次，要保证人民意志和民主权利的有效落实，扩大公民有序参与政治。同时，要实现公民意识与法律意识、法治文化的融合，形成法律至上、依法办事、遵纪守法的社会风尚；在制度层次，应不断完善城市建设过程中的各种救济、救助、保险等社会保障制度，扩大权利主体和权利内容的保障范围。
三在程序规范方面：从偶然、任意的自由秩序转变为合法、理性的正当秩序。法治追求的公正是一种程序公正和规则公正，法治城市建设必须遵循一定的正当程序规则。在重大决策、立法途径、行政程序、司法制度、监督机制等多方面都坚持程序法定和程序正当，从而真正实现权力与权力的制衡、权力与权利的协调、权利与权利的和谐。
（作者为成都大学政治学院副教授）
【注：本文系中国法学会部级法学研究委托课题“城市法治指数体系研究”（项目编号：CLS（2015）ZDWT11）阶段性成果】
【参考文献】
①[德]韦伯：《经济与社会（下）》，北京：商务印书馆，1998年。
②[法]孟德斯鸠：《论法的精神（上）》，北京：商务印书馆，1961年。
责编/孙垚 美编/杨玲玲
