【摘要】报销腐败是一个老问题，这些年来也一直在治理。报销腐败主要包括五种类型，其中公款旅游、公款吃喝最为常见。从其行为的性质来看，把报销腐败定性为腐败是准确的。报销腐败问题仍然突出的原因有多种，需要综合施策来治理，主要治理措施包括：要作到惩治全覆盖，要继续严格财务管理制度，要进一步扎紧关住权力的制度笼子。
【关键词】报销腐败 发票腐败 反腐败 【中图分类号】D616 【文献标识码】A
党的十八大以来，经过四年多的持续高压反腐和从严治理违反八项规定问题，腐败和不正之风问题从总体上得到了控制。用习近平总书记去年底今年初在相关讲话中给出的战略性判断就是：“反腐败压倒性态势已经形成。”腐败和反腐败是两种势力的对抗或竞争。自我国进入改革开放新时期以来，由于各种原因的叠加，腐败现象开始抬头，腐败和反腐败的对抗日趋激烈。“压倒性态势已经形成”意思是说反腐败形势出现了逆转，即反腐败力量超越了腐败势力。也就是说，关于反腐败形势可能失控、腐败现象可能出现反弹、出现回潮的担心已被彻底打破。换句话说，积四年之功，我们在反腐败的漫长历程中终于实现了一个了不起的转折。广大人民群众对这一巨大成绩给予了普遍的、高度的肯定，同时，对于党和政府的反腐败工作也展示出了前所未有的支持。
可是，在总体形势大好的情况下，还是存在个别较凸显的问题。从近期查处和曝光的情况来看，报销腐败问题就是其中之一。报销腐败是一个新近使用的概念，但其实是一个老问题，且是一个带有顽固性特点的老问题。报销腐败与发票腐败、“三公”消费、公家浪费等概念都有交集，指的是个别领导干部或其他公职人员，把本应该由自己支付的各种私人消费支出，通过政府或单位的资金予以报销。
从报销腐败行为的实质来看，将其定性为腐败是准确的
2016年12月22日，中央纪委公开曝光八起违反中央八项规定精神问题，其中就有六起涉及报销腐败。2017年1月18日，中央纪委又一次公开曝光八起违反中央八项规定精神问题，同样有六起涉及报销腐败。从这些通报曝光的事例来看，报销腐败在违反八项规定的各类问题中还是比较突出的。报销腐败主要包括以下五种类型。一是公款旅游，二是公款吃喝，三是公款送礼，四是违规发放福利，五是其他不属于前几种情形的各种发票腐败，包括编制虚假的会议、招待，甚至购买假发票报销等。
虽然报销腐败形形色色，但基本特征是一致的，大部分都是通过财务报销的方式来完成。从财务资金来源类型来看，可以划分为两种类型。一类是小金库资金。小金库的建成、途径和方式五花八门，资金既可能放在本单位，也可能是在单位以外的任何地方。通过小金库资金报销就更加隐蔽，调查和追踪也更为困难。另一类是正常的财务账目资金。源于这种资金来源的报销腐败行为的证据通常都随封存的会计账目而固化下来，调查和追踪起来相对容易一些。
从报销腐败行为的实质来看，将其定性为腐败是准确的。根据我国的法律法规，这种行为的性质就是贪污，尽管有时也会被定性为“违反财经纪律”的违纪行为。在很多国家，这种行为通常被定性为“欺诈”（Fraud），也是一种典型的腐败行为。之所以被定性为欺诈，是因为这类报销一定程度上都伴随着种种故意的掩饰、掩盖行为，欲盖弥彰，混淆或隐藏原来的行为。比如，公款旅游费用在报销时，一定会被编造成正常的工作考察或其他各种公务的接待。如果查不到工作考察或其他的公务内容，公款旅游就会现出原形。
报销腐败之所以顽固地存在，主要原因有三：其一，私心作怪。所有图谋报销腐败的人，都是想占公家或单位的便宜，想谋取私利。而所有为报销腐败提供便利的人，包括接待单位，实际报销单位，以及财务人员等，也都脱离不了私心。例如，通报报销讨好报销人，以图其他回报。其二，财务管理制度上存在的漏洞或对财务工作监管不力。小金库就是一个严重的问题，这在一定程度上反映了财务管理制度缺陷。其三，报销制度也不乏漏洞。例如，报销程序不完备，一些模糊报销项目，如办公费、招待费等就很容易成为违规报销的“温床”，甚至弹性较大的培训、会务等经费也容易成为“浑水摸鱼”的机会。其四，把“权力关进制度笼子”还需要一个过程。只要存在还不能得到有效监督的权力，就有可能任性而为。由于原因多样，治理报销腐败也就需要综合施策。
治理报销腐败问题需综合施策
报销腐败是一个老问题，这些年来也一直在治理。十八大之后，随着整体反腐败取得巨大进展，实事求是地看，在报销腐败的治理上也取得了不小的进展。从全国来看，各党政机关、国有企事业单位的“三公”经费支出都出现了明显的下降趋势，且下降幅度巨大，这都是报销腐败治理成效显著的客观指标。
十八大以来出台治理报销腐败的新措施主要有以下三个方面。一是不断加大惩治和曝光力度。随着时间的推移，惩治力度不降反升。这个思路和理念很重要，起到了很好的控制效应。中央纪委监察部网站开设了“监督曝光”栏目，专门就“违反中央八项规定精神问题”进行曝光，起到了很大的警示效应。二是持续加大权力监督力度。包括改革监督体制，追究“两个”责任（主体责任、监督责任），出台问责制度追究领导责任等。三是在严格财务管理方面采取了一些重要的治本措施。例如，小金库清理和治理取得明显成效，大部分党政机关、国有企事业单位都制定了更为严密的财务报销程序，严格了财务管理制度，堵塞了报销腐败的漏洞。实事求是地说，这些思路和措施都是科学有效的。不能因为报销腐败问题依然突出就否定这些措施，就弃之不用；也不能因为报销腐败问题顽固，就丧失信心。正确的作法是，要很好地继承这些经验，思路和措施不应改变，力度不能减弱，并在此基础上，对原有的思路和措施作适当的调整。这就是接下来提出治理思路和对策建议的基本特点。
在总结过往，特别是十八大以来治理报销腐败问题经验的基础上，这里提出以下三个方面的思路和建议。首先，要尽快做到惩治的“全覆盖”。惩治依然是基础性的措施，新的建议是要扩大惩治的范围，直至“全覆盖”，而不只是加大惩治的力度。惩处力度和惩处对象范围是两个维度的问题。毫无疑问，报销腐败的焦点主体或直接责任人是把报销款装入私人腰包的那些人，称为报销人。可是，报销腐败之所以能达成，还有其他多个责任主体。这些主体包括：第一，报销行为的决定人。决定人可能就是报销人本人，也可能另有他人。第二，报销单位的有关财务操作人员和管理人员。这些人员都负有审查、监督的责任。如果出现假发票，故意视而不见，那责任性质就更严重了。第三，报销腐败的其他获益人。以上涉及报销腐败的其他责任人，如果都不加以处置，惩处所产生的规管效果就会大打折扣。反之，每延伸多惩治一方责任人，今后发生类似问题的概率就会更小一些，至少不能放过决定人。最优方案是惩处上述全部责任人，即这里所说的惩处“全覆盖”。
其次，要继续严格财务管理制度。严格财务管理制度，减少财务管理漏洞要从两个方面着力。一方面，要进一步清理和治理小金库，不断挤压小金库存在的空间。一旦有了小金库，报销腐败就难以查处和治理了。所以，小金库治理的成果一定要巩固，绝不能让小金库现象死灰复燃。对于小金库问题要继续标本兼职，惩治要更加严厉。同时，严格财务管理，堵塞漏洞，清除滋生小金库“土壤”的工作也不能放松。另一方面，要堵塞财务漏洞，严密财务报销程序。财务上的那些模糊报销科目应一律取消。要从提供方开始加大对虚假发票的整治力度。严密财务报销程序要做到五有：一有计划和预算。只要没有事前计划和预算，任何支出都不能报销。短期内，如果事前计划和预算难以完全做到，可以以报销事项所涉及活动的正式通知和批件来替代；二有合格的发票或票据；三有消费和支出的原始清单。这也就是各国普遍推行的所谓的“透明发票”制度。发票一旦透明，就可以防范很多报销腐败；四有报销事项的说明材料。说明材料就是有关报销事项的综合报告材料，说明报销事项的所有细节，由报销人和决定人共同提供、共同署名；五有财务操作人员和管理人员的审查意见。审查意见可以单独写，也可以批注在说明材料上。一旦做到五有，很多漏洞都可以堵塞。即使有人胆敢以身犯险，也很容易留下固化的证据，从而让报销腐败不能或不敢发生。
最后，要进一步扎紧关住权力的制度笼子。报销腐败之所以存在的深层原因还是权力得不到有效监督，进而造成权力任性的结果。十八大以来，在监督权力方面已经有了一些重要的突破，党内监督、国家监察、司法体制改革都有实质性的进展。可是，权力的制度笼子并没有完全扎紧、关住。监督体制改革上还需要进一步拓展，民主政治建设更有待推进。
（作者为北京航空航天大学公共管理学院教授、博导，北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任）
【参考文献】
①任建明：《公家浪费问题根源与治理》，《人民论坛》，2013年2月下。
②《“发票书记”落马记》，《中国青年报》，2015年8月23日。
③《中央纪委公开曝光八起违反中央八项规定精神问题》，中央纪委监察部网站，2016年12月22日。
④《中央纪委公开曝光八起违反中央八项规定精神问题》，中央纪委监察部网站，2017年1月18日。
责编/ 肖晗题 美编/王梦雅
【报销腐败的几个类型】
类型一：公款旅游
2015年7月，国家税务总局财产和行为税司原巡视员杨遂周在内蒙古自治区调研结束后，在当地税务部门安排陪同下，与家人朋友到赤峰市乌兰布统草原游玩3天，相关住宿、餐饮、交通费共计2.77万元，由当地税务部门公款报销。
类型二：公款吃喝
2015年至2016年，经河南出入境检验检疫局机场办公室原主任李志远批准，机场办从上级拨付的食堂补助中，违规支出费用15笔1.95万元、白条支出5笔0.68万元用于接待。此外，李志远先后2次批准以机场办食堂名义开具的虚假票据，违规报销接待费用0.38万元。
类型三：公款送礼
2016年春节前，江苏省南京市烟草专卖局三分局原党支部书记、局长陈旭明安排领取已经封存的10瓶五粮液酒用于送礼。
类型四：违规发放福利
2013年至2015年春节、端午等节日期间，中船消防设备有限公司总经理办公室原主任温佛胜通过擅自截留代收款项所设的“小金库”，违规发放本部门过节费、上班红包等共计1.05万元。
类型五：购买假发票
2007年至2013年，河南周口市政法委原书记朱家臣通过虚开发票、购买假发票，“派发”给基层单位和个人，报销所得公款据为己有、用于个人消费，累计金额超过400万元。
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