近年来国外生态治理经验
德国：推进整体生态理念，注重国际合作
德国曾经是上世纪环境污染最为严重的国家之一，存在着莱茵河污染严重、鲁尔区衰落而带来的大气污染等一系列生态问题。经过几十年的努力，德国的生态环境已大大改善，其生态治理经验如今已成为多国学习借鉴的对象。
首先，为了恢复鲁尔区的活力，德国政府把土地修复作为出发点和着眼点，全面解决老矿区遗留下来的土地破坏和环境污染问题。在矿山治理方面建立起比较完备的法律体系，如《德国经济补偿法》《德国矿产资源法》等，保证煤炭开采补偿有法可依。州政府设立土地基金，购地后对污染严重地区进行修复处理后再出让给新企业。其次，实现产业升级，关、停、并那些生产成本高、机械化水平低、生产效率低的煤矿，将采煤业集中到盈利多和机械化水平高的大型企业中。
对于莱茵河的生态治理，德国主要是以整体性生态理念推进。首先是展开国际间的合作，成立了由德国、法国、瑞士、荷兰、卢森堡等国家共同组成的“保护莱茵河国际委员会”，进行跨国治理。 其中，其秘书长永久性由生活在莱茵河下游的荷兰人担任，以便于其全力监督上游各国的污染问题。其次是实施整体性生态规划，注重莱茵河大生态系统治理的理念，对城市、农村和社区以及森林、湖泊的协同治理，大力投入资金进行动植物保护栖息地建设，针对河流中的城市生活药品残留物进行监测、过滤，改变工业化时期对河道截弯取直等反生态改造，恢复其自然弯曲原貌等等。[3]
瑞典：强有力的森林生态保护是发展国民经济的重要因素
森林是陆地生态系统的主体。森林不仅可以涵养水源、防风固沙、改善生态环境，维持人与生物圈的生态平衡，维护生物多样性，还可以提供林副产品，发挥很大的经济功能。
瑞典森林工业在国民经济中起着至关重要的作用，在世界上也处于领先地位。瑞典林业属于出口导向型，每年外贸出口收入中森林工业占了很高的比例。瑞典2015年森林覆盖率为68.7%，相比之下，我国全国现有森林面积约为2.1亿公顷，森林覆盖率却仅为21.6%。由于严格执行《森林法》，控制采伐量，重视林业教育和科研工作，进行科学育林的经营，瑞典森林总蓄积量和总生长量总体在不断提高。瑞典制定了非常严苛的砍伐标准，近十年中保持着大约每年1亿立方米的林木种植总量，而同时每年的采伐量维持在0.8亿立方米。
瑞典在1993年的新森林法中明确了环境目标和生产目标必须放置于同等地位。瑞典只占有世界上1%的商业用林面积，但是却为全世界提供了10%的锯材、生活用纸等产品。由于木材可以吸收二氧化碳释放氧气，有效缓解温室效应，2004年瑞典开始推行一项政策，即鼓励大型建筑物、公共场所建筑采用木质结构，近几年木质结构的建筑物数量也在逐年递增。[4]
另外，相较于许多发达国家，瑞典还有着很高的纸张回收量，未经加工的废木材和残渣也能用于可再生能源的生产。瑞典高度发达的技术体系，森林工业也能为生物质能的研发起到了非常关键的作用。瑞典对于森工企业各项生产指标都有着严格的标准，同时企业也都非常积极地履行着社会责任。例如瑞典著名的利乐包装（Tetra Pak），其所有包装产品都可以回收再利用，做成文具、桌椅、建筑材料等等，使它们在完成包装的功能后，能够“废而不弃”。
瑞典非常重视森林生态的科研投资，这其中国家拨款占38%，私人投入占60%。瑞典在高标准保护森林生态系统的同时，还能使森林发挥其经济价值。在各项保护实践中，发挥突出作用的是保护森林生物多样性以及处理各方利益关系的各类机构，例如政府机构“Swedish Forest Agency ”（SFA），还有民间组织“Federation of Swedish Farmers”（LantbrukarnasRiksförbund - LR）。[5]
英国：持续有效地进行生态环境立法工作
1952年12月的“伦敦烟雾事件”震惊世界。而今日的伦敦，空气已经有了极大的改善。20世纪50年代的英国和本世纪初的中国有很多相似之处：经济增长主要靠大量能源与资源的消耗，过度依赖煤炭等化石燃料。伦敦烟雾事件的成因与我国雾霾成因类似，伦敦主要污染物为SO2，我国城市雾霾主要污染物为PM2.5。而其共同点是煤炭燃烧为主要污染源。因此伦敦烟雾事件对于大气污染物控制的经验可供我国参考借鉴。我国之前曾频发的大范围持续雾霾天气引起了世界的关注。2013年1月，北京仅有5天的空气质量达到了二级标准，许多监测站点PM2.5浓度的监测值持续“爆表”。
从1958年到1978年的20年间，伦敦的颗粒物年均浓度降幅超过90%，SO2年均浓度降幅超过80%。在改善空气质量的20年间，伦敦政府采取的一项核心措施就是大范围地划定烟尘控制区，并在区域内进行壁炉的煤改气、燃煤锅炉的环保改造，同时禁止高污染燃料在控制区内销售。[6]
烟尘控制区措施在1956年的《清洁空气法》中被提出。法案规定地方政府负责烟尘控制区的划分和相应污染控制措施的实施，以控制由非工业煤炭燃烧所产生的黑烟和SO2的污染。由于“伦敦烟雾事件”的主犯是来自城区的家庭燃煤，因而在城区通过设立和扩大烟尘控制区，就可以有效控制城区烟尘的产生和排放。该规定要求在控制区内所有的燃煤壁炉须改造成燃油或燃气壁炉，如果实在不能改造，则须使用无烟燃料。为了能够快速推行壁炉改造，政府会提供至少70%的改造成本，而对于未按要求执行的个人将会被处以10英镑、100英镑的罚款乃至最高3个月的监禁。
美国：环境执法与环境立法并重
生态环境整治的概念被正式引入法律制度，始于20世纪五六十年代的美国。美国目前已经形成涵盖几乎所有生态领域的、较完善的环境法律体系格局。美国环境法律体系是一个由多立法主体、多层级的复杂体系。美国生态环境治理相关的法律法规主要有六个来源：宪法、立法机（国会）、行政命令（总统或内阁）、司法（法院解释或判例）、行政部门法规（国会或法律授权）和国际法。不同立法主体制定的立法成果会以不同的形式编辑成典，分类明细。
环境立法与执法息息相关，环境执法一直是美国环保局的中心工作，也是2014至2018年战略规划的重点内容。美国环境执法主要分大气执法，水执法，废物、化学品的清理活动执法和刑事执法。当有证据证明这些社区、企业或个人未能严格遵守环境法，当局就将启动环境执法，通过民事、刑事与行政手段相结合来确保公众健康与环境得到保护。
美国环保局于1982年设立了刑事执法项目，其对象是有意或故意的严重违法行为，手段主要有刑事罚款和监禁。负责刑事执法的机构主要负责通过向联邦、州及地方检察官提供环境犯罪证据、司法鉴证分析及法律指导，调查并协助起诉环境犯罪。目前该机构拥有两百多位环境执法官，以保证全过程的公平合理。另外，美国还会通过信息披露来管控生态环境问题，这是从20世纪90年代互联网蓬勃发展就开始逐步实施的，通过公开企业或产品的信息，利用各方市场来对制造污染、超标的企业不断施加压力，以达到管控目标。[7]
总体来看，美国就是通过渐进立法及体制机制的不断创新，建立了一个务实理性并充分利用市场机制的生态法制体系，并且注重通过公民诉讼制度推动生态问题得以解决。美国的生态法制体系中，有很多重要法律法规对同时期其他发达国家的生态治理具有重要借鉴意义。
国外生态治理经验对我国的政策启示
在关于生态治理问题的公众调查中，公众普遍认为为了更好推进生态治理，需要着重采取以下举措（见图4）。其中，57.2%的受访者认为应该“进一步明确政府、市场、社会的关系与职责”，55.3%的受访者认为应该“进一步建立健全考核机制、考核体系”，52.1%的受访者认为应该“构建系统科学的生态文明评价体系”。此外，还有45.6%的受访者认为要“进一步加大区域间联治联控力度”，43.8%的受访者认为要“拓宽公众参与渠道，鼓励公众参与”。“鼓励和支持企业社会责任的健全”“加大节能环保、资源循环利用等技术研发和投入”“建立健全生态补偿机制”也分别有35.4%、25.9%和25.5%的受访者提及。
另外，本文结合上述不同国家的生态治理经验，得出以下几点政策建议，以供参考。
明确生态治理中各主体间的关系与职责
合理划分生态治理职能，发挥好政府的主导作用。在现代社会运行中，政府在组织生态治理方面具有重要优势，主要是制定政策、信息整合公开、筹集各方资源等方面。但政府执行过程中也经常会因为权力集中等原因存在效率低下的问题，因此需要中央和地方政府明确各自职责，中央政府工作重点在于顶层设计与监督，通过提供技术来源、人才、信息、资金等方式激励约束地方政府的公共治理行为。而市场在优化资源配置、提高效率方面具有政府所不及的优势，市场机制可以充分运用到生态治理中，无论是资金筹集还是具体实施都可以发挥市场的竞争机制。
有专家认为，当前中国生态治理主要依靠政府的规制手段，例如区域限批、环境执法、总量控制等行政手段，而经济手段的研究和制定却不充分。受益者付费和污染者付费的规则还需要在各级地方逐步落实，另外可以通过价格机制调控污染排放，进一步健全排污权交易、碳交易市场的运行机制、监督机制。在这两者之外，社会力量也是推动生态治理的重要角色。社会各界力量可以共同监督、督促政府和市场的生态治理行为，而且可以借鉴美国经验通过建立一套自下而上的公民诉讼制度来有效参与共同治理。除此之外，我国还应加强非政府组织的建设，例如专注于生态问题的智库研究机构等，培养一批与国际接轨的非政府力量，可以在多边场合积极发声。
我国生态治理不是政府的独角戏，政府、企业、公众多元主体应共同合作以推进生态文明建设的治理体系。因此，要充分整合企业、市场、非政府组织、公民等各方力量，加强制度创新，共同承担起生态治理责任。
强化法律保障，构建科学的生态文明评价体系、考核体系
党的十八届四中全会提出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”因此在生态治理工作中，应加强生态司法、绿色执法、环保守法等环节，构建推动绿色发展的法治化机制，形成全面的生态评价指标体系以及生态治理考核体制机制。生态环境的改善，最根本的是相关法律机制的构建是否科学健全，最核心的是执法水平以及效率。有专家指出，目前我国生态治理领域的法律条文分散在资源节约、能源安全、生态建设等各种法律法规之间，系统性不强，甚至条款之间也存在细节上的矛盾。从美国的经验我们看到，依法行政贯穿于美国环保系统的各个部门，完善的体制机制为其执法形成了有力的制度保障。推进生态保护的标准化建设、健全生态治理的行业规范、将生态治理纳入法治化的轨道都是生态改善的先决条件。另外，还应建立对政府、企业的生态环境治理的考核机制。把生态效益、资源消耗、污染排放纳入经济社会发展评价体系，加大其考核权重，并及时向公众公开考核信息以及奖惩标准。
进一步加大区域联防联治，加强区域合作
大气污染、水污染这类生态治理，尤其需要区域间联防联控。类似德国莱茵河等治理案例，都是通过区域合作、国际合作取得了显著成效。
因此也有专家提出要探索研究区域、流域性环境保护立法的可行性，探索合理的立法模式。跨行政区的生态保护和污染防治一直是我国生态治理体系的薄弱环节。对于河流、湖泊的生态治理，有必要制定统一的区域、流域法律，以及重点区域、流域的单项法，并制定规定各利益主体的责任职责、资金投放、生态补偿规则、纠纷解决机制的相关制度。
比如针对大气污染治理，可以通过整体的规划集中供应能源，提高燃煤集中度，减少污染源。也可以城市群为单位尝试集中进行污染物排放治理，例如在京津冀一体化协同发展的过程中提高煤炭集中利用度就是一项可推行的措施。
拓宽公众参与渠道
全面拓宽公众参与渠道，是公众表达生态诉求，促进人与自然、社会和谐相处的必然要求。社会力量的加入，理性的公众参与，这对生态环境保护无疑是有利的。鉴于现阶段公众参与仍相对不足，应该从切实保障公民享受优质生态环境的权益和敦促公民履行生态责任两方面同时入手，通过有效的制度创新和组织创新，提高公众参与度，同时使政府、市场力量优势互补、有效结合。
例如大气污染治理是一项极其复杂庞大的工程，关系到广大国土中每一个人的切身利益，其影响深远，需要社会公众的共同参与。尤其是我国人口数量庞大，加强全社会的生态治理观念，普及相关法律法规，引导健康合理的生活消费习惯，对改善生态十分重要。目前环保部“12369 环境举报热线”已设立，但宣传力度远远不够。媒体应充分发挥传播宣传作用，运用各种传播手段增强全民参与监督的意识。有关部门需协调联动，倡导节约绿色的生活消费方式，动员全民参与生态保护和监督。学校、社区、单位都应定期开展科普活动，针对受众的差异性、隐蔽性等特点，采用不同方式的宣传手段。必要时还可引入听证代理人制度，在社区、单位中选择公众代表参与听证，充分发挥公众在生态治理中的主人翁作用。
鼓励支持企业履行社会责任
学界普遍认为企业的生态责任是企业社会责任的一种，但尚未作出明确定义和范围阐述。其基本思想是认为企业在谋求自身经济效益、股东利益最大化的同时，还需要履行生态保护的社会责任。企业的生态责任首先是从生产源头控制有毒物质和致病因子进入生态系统中，其次是随着科技的不断进步提高生产原材料的利用率、回收率，提升产品品质，延长使用周期，尤其是重工业企业要避免对资源的过度开发。
另外，当前国际贸易竞争中，绿色贸易壁垒盛行，企业履行社会责任不仅是适应国际规范而且也是促进企业增强自身竞争力以适应国际竞争的内在要求。目前发达国家的各类企业都会公布企业社会责任年度报告，并向各界公开具体数据，但是目前我国只有部分企业在全面积极履行。因此我国还需要着力加强企业社会责任机制的全方位构建，健全企业社会责任公益诉讼机制。企业社会责任体现了企业利益和社会公众利益的一致性，因此企业在生产、经营和消费各个环节，都应该提高生态保护意识，自觉肩负起生态治理的社会责任。
中华文明悠悠数千年中积淀了丰富的生态智慧。道家的“天人合一”、儒家的“与天地参”等，都彰显出中华民族人与自然和谐共存的观念，对现代人仍然有着深刻的启示。随着近年来中国国际地位的显著提升，中国已逐渐成为全球治理中不可或缺的重要力量，这对中国的生态治理提出了更高的要求和期待。中国的生态治理之路依然漫长，仍需在不断自我调整、自我创新中摸索前行。
【执笔：人民智库研究员 王 莹】
注释：
[1]张坤民：中国环境保护事业60年[J].中国人口资源与环境，2010年第6期。
[2]《中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报》[EB/OL].中华人民共和国国家统计局，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb./201702/t20170228_1467424.html,2017年2月28日。
[3]方世男：德国生态治理经验及其对我国的启迪[J].鄱阳湖学刊，2016年第1期。
[4]Hemström·K."Perceptions, Attitudes and Interest of Swedisharchitects Towards the Use of Wood Frames in Multi-Storey Buildings"[J]. Resources, Conservation and Recycling.Volume 55, Issue 11,2011.
[5]Ezebilo. "Forest Stakeholder Participation in Improving Game Habitat in Swedish Forests"[J]. Sustainability.Issue 4, 2012.
[6]《空气污染治理国际经验介绍之伦敦烟雾治理历程》[EB/OL]. CAAC (Clean Air Alliance of China ) 中国清洁空气联盟, http://www.cleanairchina.org/product/6350.html,2013年11月19日。
[7]刘鹏：美国环境管制政策的演化及对中国的启示[J].经济参考研究，2016年第22期。