【摘要】行政监察机关作为政府的一个部门，其权力的行使受到行政系统内部各种力量的掣肘和制约，难以发挥监察行政的作用。从行政监察转向国家监察，监察重点转向惩治和预防腐败，这是监察体制改革的核心内涵。
【关键词】监察体制 改革 反腐红利 【中图分类号】D630.9 【文献标识码】A
2016年11月7日，中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》）。同年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），《决定》自2016年12月26日起施行。按照设计方案，监察委员会由本级人民代表大会产生，对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。《方案》强调，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责。
监察体制改革实质上是将隶属于政府行政序列的行政监察机关改造为向各级人民代表大会负责的国家监察机关，监察范围从政府行政序列公职人员扩大到行使公权力的所有公职人员。行政监察机关是政府内部的监察行政的专门机关，它的监督对象是政府领导人及政府各部门领导人，但作为政府的一个部门，其权力的行使受到行政系统内部各种力量的掣肘和制约，难以发挥监察行政的作用。从行政监察转向国家监察，监察重点转向惩治和预防腐败，这是监察制度改革的核心内涵。
监察体制改革的方向是推动监察制度的现代化，建立现代国家监察制度，增强国家监察的有效性
国家监察是国家的授权主体通过设立专门的机构对受托行使国家权力的公职人员及其权力行使行为加以控制以维护授权主体利益的活动和过程。国家监察的内容包括对国家权力特别是行政权及其执掌者的行为加以审查、督促、纠偏和问责等诸多内容。国家监察的功能有两部分，一方面纠正立法和决策过程中的偏颇和失误，即纠错功能；另一方面弹劾处分违法失职和行为失当的公职人员，即惩处功能。国家监察制度的兴衰和变迁，关系到国家政权的可持续性，关系到民众的安居乐业和权益保障，简言之关系到国家的长治久安。在国家监察制度正常发挥作用情况下，立法和决策的偏颇可以得到及时纠正，滥用权力、品行不端的公职人员能够及时得到惩处。国家监察制度的畸形变化如凌驾于行政权之上则会导致行政无效率，相反监察权被削弱也会导致其功能无法正常发挥。
现代民主共和国家的国家监察制度与传统君主专制政体下的国家监察制度存在着重大的差别。随着“主权在民”理念和制度的牢固确立，国家监察制度现代化成为一种世界性潮流，建立现代国家监察制度成为国家治理现代化的一项重要内容。纵观世界上较早实现国家治理现代化国家，可以发现现代国家监察制度表现出以下一些基本特征：一是国民及其代表成为监察机关的授权主体，国会在两次选举期间代表国民履行国家监察功能，保障国民权益成为国家监察的主要目的；二是监察对象和监察范围无遗漏，实现了全覆盖；三是监察手段具有法律的刚性约束力，国会弹劾权和专门机构行使监察权都以法律为后盾；四是监察方式多样，监察和审计相互配合，调查、起诉等环节相互衔接，受理公民投诉和上门正义等成为监察工作重要内容；五是监察机构和人员实现了专门化和专业化，充分胜任本职工作，同时可以独立履行职责；六是监察工作秉持中立客观公正原则；七是监察权与行政权和司法权边界清晰，避免越权干预而侵害其他权力特别是司法权之独立性。
在指出这些共同特征的同时也要看到，当今世界不同国家在监察机构设置模式、惩处和预防机构分合设置上也存在着多种做法。监察机构与审计机构分与合上存在着不同模式，既有行政监察和财务审计合一的设置模式如韩国、波兰的监察院或最高监察院等，也有监察与审计分开设置的模式，而且后者居多。惩处与预防也存在着分合设置的不同模式，如美国既有政府道德署这种专门从事腐败和利益冲突预防的机构，又有惩治腐败的专门机构，我国香港地区则采取设立廉政公署这样的综合性机构来履行预防和调查惩处功能。
监察机构的归属也有多种模式。当今世界有70多个国家设立议会监察长（Ombudsman）， 它们由议会任命，向议会报告工作。以瑞典为例，监察长由议会两院投票选出，任期四年，人选为杰出的律师或法官。议会监察公署有四名监察长，分别负责不同方面的监察任务，有专门的辅助工作人员，受理公民投诉，可以监察所有行政机关。也有的国家在行政机关内部设立监察机构或实行双重报告模式。美国在联邦政府各部门设立监察长办公室，美国监察长由国会通过，总统任命，定期向国会报告工作，接受议员的质询。同时向所在的政府部门首长报告工作，接受其监督。但部长不得妨碍或禁止监察长依法开展任何监察和调查活动。监察长办公室的职责是审计资金使用和财务支出情况，调查涉嫌贪污受贿、挥霍浪费以及滥用职权的行为，有调查权和建议权，但没有处分权。日本则是在总务厅下设行政监察局，只监察事不监察人，目前已改成行政评价局。
原苏联东欧社会主义国家监察监督制度的发展也几经波折。1920年9月底召开的苏共九大根据列宁的建议，设立了中央监察委员会，中央监察委员会由党的全国代表大会选举产生，与中央委员会平行行使职权；中央监察委员会委员一律专职，不得兼任他职。1922年3月召开的苏共十二大修改了党章，对于监察委员会做了两条修改，一是删去原来监察委员会与同级党委平行，监察委员会不兼任党政领导，任职内不得调离的规定；二是原规定监察委员会决议同级党委必须执行，现改为须经党委同意才能发挥效力，并由党委付诸实行。这使各级监察委员会职权缩小，各级党委一把手无人监督。苏共十八大进而规定中央监察委员会隶属于中央委员会， 在中央委员会领导下开展工作，其职责仅限于查处违纪案件和受理申诉。1934年在斯大林主导下联共第十七次代表大会成立苏维埃监察委员会，后者的人选要由党代表大会提名，这就使监察机关既受制于党的机关又受制于行政机关。十七大还将苏维埃监察委员会的职能限缩为“对中央执行情况的监督”。1965年的苏共中央十二月全会又将其改组为苏联人民监察机关，并规定人民监察机关对执政党无权进行监督。
监察制度改革需要放在政党国家这个大的制度框架下来看待
为了增强党政监察体制的有效性，需要解决以下八个问题：一是谁来监察、向谁负责、为谁而监察？党内监察机构和国家监察机构如何分工协调？ 二是监察机构独立性和权威性如何保障？三是监察机构的专业性如何保障？四是可否实现对监察机构工作的外部监督以保障其公正性？如何实现？五是监察机构如何设置才能保障监察机关和审计机关既相互协调又不损害其专业能力？六是监察权应当如何配置才能保证监察的效力，如何才能避免监察机构及其人员滥用权力？七是监察方式如何设计才能提高监察的效能？八是如何避免监察权凌驾于其他权力之上而失去制约？
第一，按照人民民主理论，人民代表大会及其常务委员会在两次选举期间代表人民来监察选举和任命产生的政务类高级公务员以及法官和检察官，监察机关和审计机关应当向其授权主体人民代表大会负责并报告工作而非归属各级政府，监察对象应当包括其他所有公职人员。监察的根本目的是为了保护国民权益。确保政府及官员守法是途径。按照党内民主理论，党代会及其全委会在两次选举期间代表党员来监察监督党的各级领导人，党内监察机构即纪律检查委员会应当向其授权主体党代会及全委会负责并报告工作，监察对象应当是全体党员特别是党员干部，监察的根本目的是为了保障党员的民主权利。监察对象应实现全覆盖，弹劾权和纪律处分权行使的对象应当包括所有公职人员。监察权应当是一种以宪法法律和党内法规为后盾的硬约束和普遍性约束，不能有不受监察的例外和特权者的存在。涉及刑事犯罪者还要接受刑事处罚。党内民主是通往人民民主的中间站。党依法进入国家机关按照民主的方式执政，党内监察机构人员进入国家监察机构任职，依此解决两个机构之间的协调问题。
第二，监察机构负责人由授权主体选任，任期与监督对象任期错开并可连任，监察机构的人员编制和经费由授权主体核定和拨付，监察机构的组织机构和职权有专门的监察法律加以保障。监察机构开展工作有权要求监察对象提供必要的配合，对于不予配合者有权采取制裁措施。监察机构有权依法独立开展监察工作而不受外部干预。
第三，为了保障监察机构的专业性，可根据监察机构不同部门的职能配置和岗位需求，提出适任人才的资格条件，通过多种途径录用合格胜任的专才和通才完成相应的工作；为监察机构完成其专业工作配备必要的专业设备和资源，使其具有完成工作所需要的专业手段；通过培训等多种手段，不断提高现有人员的专业水准，努力实现监察工作的职业化。
第四，为了保障监察机构的公正性，可以借鉴香港廉政公署或日本的做法，设立由社会贤达组成的外部咨询委员会或类似的外部审议会，对其工作进行审议审查与核准。不应重复设置监察机构或依靠内部监督机构来解决问题。否则其客观公正性会受质疑，同时还浪费了宝贵的监察资源。
第五，为了保障监察机关和审计机关既相互协调又不损害其专业能力，监察机关和审计机关都应向人大负责并报告工作，而不能再归属自身的监察审计对象领导；监察机关和审计机关分设可保障各自的专业性，但需要通过联席会议等机制来加以协调；监察机构也可采取监察院内设审计部等方式来提高协调效能，同时又赋予审计机关在监察院中以相对独立的地位和权能以保障其专业性。
第六，许多国家的监察机构并不履行反腐败职能（其职能仅限于监察行政乃至司法），中国拟议中的国家监察机构承担反腐败职责。为此需要设立专门的预防腐败机构，负责协调反腐败政策，制定预防腐败政策和定期评估有关法律和行政文书的预防和打击腐败效能，需要有专门机构受理公职人员家庭财产申报，处理公职人员利益冲突的各种事项以及廉洁教育问题。惩治机构需要有足够的调查取证权，但起诉权和审判权应由另外的机构承担，如财产冻结扣押没收权若配置给监察机构，则核准权应配置给法院。
第七，监察方式应实现实时监察，监察事项应当清晰明确简约而不应过于细微，划分监察区和巡察区实行巡回监察制取消常驻和派驻制，监察机构层级改为三级最多四级而非对应行政区划的五个行政层级，这样既可避免行政干预，又可提高监察效能。
第八，为了防止监察权凌驾于其他权力之上，应避免赋予监察机构从行政执法到起诉乃至处分等全过程的权力从而无法对其形成有效的制约；处分建议权和惩戒处分权最好由不同机构实施，如监察委提出处分建议，纪委负责审理和给予处分；起诉权和审判权与监察权分离而单独设置，对监察权特别是调查取证权形成制约；弹劾权和弹劾裁判权分设，分别按照各自法定程序行使；对监察质量有核查或复审机制，对监察机关工作应有外部考核评价机制，考核结果应与升降奖惩挂钩。
随着监察体制改革的深入推进和监察制度现代转型的最终完成，国家监察的有效性将大大增强，我们有理由对未来的反腐败红利充满期待。
（作者为北京大学中国政治学研究中心教授）
【参考文献】
①李永忠：《监察体制改革是重大政治改革》，《民主与法制》，2016年第46期。
责编/宋睿宸 美编/杨玲玲
