【摘要】在公平和效率之间寻找平衡的香港住房保障政策之所以能取得成功，不仅取决于香港政府深谙住房市场与住房保障相互竞合之道，善于视经济发展、居民收入、房价等变化，为居民动态提供不同层次的住房保障，而且取决于香港土地政府所有、政府高度依赖土地财政、法治完备、政府廉能等关键因素。香港住房保障政策对内地保障房建设的启示是，应将经济适用房视为住房市场的平衡器，不能因其存在乱象而予以停建；公租房租金标准不宜单一化，应视承租者的资产和收入差异予以区别；应将保障房建设视为促进住房市场繁荣、推动新区开发、开展托老托幼等社区建设的抓手。
【关键词】香港 住房保障 公平 效率
【中图分类号】 F299.23 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.10.009
谢宝富，北京航空航天大学公共管理学院教授、博导。研究方向为中国城市化进程中的社会管理与公共服务。主要著作有《当代中国政府体制论略》《居住证积分制：户籍制度改革的又一个补丁？》（论文）等。
1953年以来，香港政府逐步实施了完备的住房保障政策，成功地解决了中低收入者的住房问题。香港公屋政策是香港经济发展和社会稳定的基石（叶国谦，2006），是世界保障房政策的典范。香港房委会不无自豪地宣称，香港之所以繁荣昌盛，活力无限，“公共房屋这块基石不可或缺”（吴开泽、谭建辉、邹伟良，2013）。关于香港公屋政策，学界虽多有研究，但对其在公平和效率之间寻找平衡的运行机制及其启示，尚语焉不详。①鉴于此，本文拟对该机制及其对内地保障房政策的启示，谨予探讨。
效率与公平：住房的两个世界
在市场经济社会里，越有需求的东西，越具价值，越有商品化的潜能，市场的魅力就在其可将一切有需求、有价值的东西尽可能商品化。住房作为人类最昂贵、最耐用的生活必需品和可能的奢侈品之一，在其背后有着稀缺的土地资源、昂贵的建设成本、巨大的生存和享受需求，因而住房商品化是市场经济的必然现象。通常情况下，只有市场机制，才能保证其充足供给。
市场经济信奉“效率优位”和“货币选票”。住房作为大宗生活必需品，难免有昂贵性特征。市场竞争的结果必然是富人拥有越来越多、越来越好的住房，穷人则很难凭借个人力量买房置业。然而，住房在作为富人奢侈品的同时，又是穷人赖以生存的必需品，有学者研究发现住房涉及到马斯洛所说的人类生理、安全、社交、尊重乃至自我价值实现各层次需求（卫欣，2008）。政府应履行社会价值再分配职能，积极为在市场上买不起房、租不起房的中低收入者提供住房保障，实现社会公正。
由于住房兼具商品和社会保障品双重属性，所以住房应分为两个世界：一个是体现效率优位的住房市场，另一个是体现公平优位的住房保障，两个世界之间相互竞合。
首先，二者之间存在竞争关系。若住房保障涵盖面过广，保障房品质过好，则商品房需求相应萎缩，效率机制在住房问题上很难发挥作用。例如，新加坡政府向80%以上的公民提供了价廉物美的政府组屋，保障房政策高度成功。与之相应，新加坡商品房市场一直比较萎缩。反之，若保障房覆盖面越小，越来越多的人需通过市场解决住房问题，商品房需求旺盛，住房市场繁荣，则公平机制在住房问题上就难发挥作用。
其次，二者之间存在合作关系。一方面，如果住房保障涵盖面过广，保障房品质过好，商品房市场过于萎缩，那么政府就很难通过卖地和房地产税来获得较多财政收入。除非政府财政状况好，无需土地财政，否则政府将难有财力推动住房保障工作。同时，过度的住房保障还会培养懒汉，有碍经济发展。另一方面，若住房过度市场化，低收入者的住房权益没有得到基本保障，则社会很难稳定。社会不稳定，反过来会影响营商环境，阻碍经济发展。此外，在购房需求过旺、房价高企的情况下，普通公民的收入会被高房价和高租房稀释，会产生很多不良后果。诸如，减少低收入者对低薪的忍受力，导致劳动力成本上升；减少低收入者的教育及其他方面的生活支出，对其身心健康以及素质、能力的提升构成不良影响；减少中低收入者进行小规模投资创业的几率等。所有这些都会影响效率的提升，有碍经济发展，而经济发展受限终会传导到住房市场，使其发展受阻。
值得指出的是，住房具有商品和社会保障品双重属性，虽是学界共识，但严格意义上说该提法并不准确，因为并非所有的住房都有这样的双重属性，也并非每一套住房都有相同程度的双重属性。由政府免费提供给无力在市场上购房或租房者的住房和高收入者纯粹通过市场购买或租赁的住房，均不具有双重属性，而只有社会保障品或商品的单一属性。介于二者之间的住房虽兼具商品和社会保障品双重属性，但其双重属性一般也会随住房品质的高低而有所变化。由于政府多“故意”让保障房在品质（如面积、容积率等）上逊于商品房，以激励保障对象奋发有为，创造条件在市场上购买商品房，以免纵容懒汉，所以总体而言，品质越高的住房，商品属性越强，保障品属性越淡；反之，则保障品属性越强，商品属性越淡。当然，这并不意味着品质是决定住房是否具有商品性或保障品性的必要条件。
由于除了政府免费向最低收入者提供的住房和高收入者完全通过市场购买或租赁的住房外，介于二者之间的住房均不同程度地具有商品和社会保障品双重属性，所以政府首先必须划定两端的底线，亦即何种收入以下的公民应由政府免费提供保障房，何种收入以上的公民须凭借自身力量在市场上购房或租房。前者似乎很好界定，凡是没有经济来源、完全依靠社会救济金生活而又没有住房的公民，政府就应免费为其提供房屋居住，香港的做法是由社会救济署为无力支付公屋租金的人支付公屋的房租。后者需综合考虑公民收入、房价、房租以及其他各项支出等多种因素，相对准确地判定家庭资产和收入多少以上就能凭借自身的力量到住房市场购房或租房，而后科学合理地制定一道公民资产和收入标准线，规定凡是标准线以上者都需到住房市场买房或租房，凡是标准线以下者由政府提供不同性质的住房。这种住房虽被视为保障房，实际上它兼具社会保障品和商品双重特征，政府虽不会根据市场价格来决定其售价和租金，但一般情况下也不会免费供给，通常是在综合考虑保障对象的资产、收入、支出及市场上房价和房租等多种因素后，以保障对象大体能买得起或租得起的价格出售或出租给保障对象，且其价格还会随着保障对象的经济情况而有适当调整。保障对象经济情况越好，售价或租金越高。
政府提供的保障房有出售和出租之别，前者是经济适用房（香港叫居室等），后者是公租房（香港叫公屋）。
