香港保障房政策评析：经验教训与借鉴意义
在保障房供给上，“不把鸡蛋放在一个篮子里”。除了由政府免费提供给最低收入者的公共住房和居民全凭私人力量在市场上购买的商品房外，其他住房都兼具商品和社会保障品双重特征。居民经济条件越差，就越需要政府提供住房保障，其保障房就越有社会保障品性质。居民经济情况的差异决定了政府在提供住房保障时，不能“把鸡蛋放在一个篮子里”：既要为中低收入者提供廉价产权房或租赁房，也要为有一定经济实力、无资格享受住房保障、但购买商品房又有困难的中等收入者提供适当帮扶，还要根据公租房承租者的经济情况差异，适度区别其公租房的租金。只有这样，才能保证住房保障的公平合理。一段时间以来，内地个别城市因经济适用房乱象纷呈而宣布停建经济适用房、多数城市公租房租金定价单一等做法是值得商榷的。
住房保障与住房市场相互竞合，在做好住房保障的同时，应保护住房市场。从香港的经验来看，保护住房市场的主要办法是：（1）根据经济发展、居民收入、房价、房租等因素，动态调整居民申请公租房的资产和收入标准，当居民收入的涨幅赶不上市场上房价、房租的涨幅时，该标准就会提升，否则就会下降。（2）将居室等廉价产权房作为住房市场的“调节器”。当房价高企、居民很难在市场上买房置业时，政府就会主动兴建居室，以平抑房价；反之，当住房市场疲软，政府就主动停建居室，以保护住房市场。内地在实施住房保障的过程中，应注意借鉴该做法，既要每隔一段时间就合理调整公租房申请者的资产和收入限额，也要将经济适用房作为“调节器”，调控住房市场，确保住房市场持续繁荣和政府财政收入稳定。
将住房保障视为促进经济发展和社会进步的重要工具。从香港的经验来看，在保护住房市场的前提下，做好住房保障有以下几点好处：（1）可以减少政府房价调控压力，促进住房市场持续繁荣。（2）可以减轻中低收入者的买房压力，减轻其居住之忧，使他们能在一定程度上接受低薪工作，促进经济社会稳定发展。（3）有利于扩大内需、提升低收入者的生活质量和文化素质。在适当的住房保障下，中低收入者既不担心成为房奴，又可用节省下来的资金，用于非居住类生活支出及子女教育支出，或者进行小规模商业投资，从而有利于改善低收入者的生活质量，提升其素质和能力，促进经济繁荣发展。有调查显示，公屋既使住户免受私人房东高租金的剥削，又间接增加了下一代受教育的机会，为其提供了向上流动的机会。（LEE J. NGAI-MING Y, 2006）香港何文田地区公屋租户李爱玲女士深有感慨地说：“没有公屋，我是不可能供养两个孩子读书的”。（李婧、林琳，2007）有人打趣地说，在香港只有两种人最快乐：一种是像李嘉诚那样的富豪，另一种就是租住公屋的“穷人”。（王尧，2016）由此足见香港公屋对改善低收入者生活质量、促进经济社会发展的意义。（4）有利于社会稳定。香港公屋实践表明，妥善解决低收入者住房保障问题是实现社会稳定的捷径之一。香港20世纪50年代初的寮屋区、50年代中后期的安置区多是居住条件恶劣、治安情况很差的地区，械斗现象时有发生，安置区一度被称为香港的“红番薯”。（美仪，1999）1966年香港动乱中，东头村、黄大仙等人口密集的安置区群众破坏活动频发，居住环境较佳的廉租屋邨却相当平静，二者对比十分强烈，政府由此体会到居住环境改善对促进社会稳定的意义。时任香港总督麦理浩感到，香港人过得并不愉快，首要原因是住得太差，于是启动了为期10年的房屋政策。（刘祖云、吴开泽，2012）（5）有利于开发城市新镇。因为中低收入者住房问题由政府来统筹建设、安排，政府有权要求被保障者按时入住保障房，否则有权将其收回，所以以保障房建设为纽带开发城市新镇，可有效避免空城、“鬼城”现象，可在新镇周边配套建设商业、学校以及污染较轻的工业等，实现职住平衡、学住平衡，减少城市交通潮汐现象。待到以保障房为纽带建设的新市镇成熟到一定程度，就可吸引开发商来进行商品房投资，实现新镇建设的良性循环。在香港住房发展史上，公屋经常扮演“拓荒牛”的角色，既为广大天下寒士提供了风雨不动安如山的“广厦”，也使众多新镇由生地变成熟地，为政府带来了丰沛的卖地收入。（黄策勋、陈国豪，2012）从这个角度来看，香港住房保障与住房市场之间确实存在相互竞合的关系。（6）可以保障房为纽带开展托老、托幼、文娱等系列社区建设，使社区管理有序、服务到位。香港公屋社区多设有托幼、托老、文娱等社区服务机构和场所，以便居民相互帮助和休息娱乐。同时，香港政府还注意通过鼓励子女同父母同住或同在一个小区的公屋分配计划（如“天伦乐”优先配屋计划等）以及对老者申请公屋的优待措施等，弘扬儒家的亲情伦理和对老者的尊重。与香港政府相比，内地城市政府通常只把保障房建设视为政府的负担，而忽视其社会管理服务价值；只看到保障房建设对中低收入者安居的局部意义，而忽视其对促进住房市场持续繁荣、推动城市新区建设、促进经济社会发展的全局性意义。内地城市政府应从香港公屋经验中，体会到为中低收入者提供保障房不仅是政府义不容辞的责任，也是政府促进经济社会发展的重要抓手。
香港与内地大都市虽市情迥然不同，但香港保障房政策对内地大都市仍有突出的借鉴意义。香港与内地大都市存在实行住房保障政策的相似条件。首先，香港和内地大都市都是行政主导型体制，政府具备实施住房保障政策所必需的执行力。其次，香港和内地大都市土地均属政府（或集体）所有，政府可以相对低廉的价格获得建设保障房所需的土地，有条件为保障房建设机构无偿或廉价提供土地，否则公共住房无论出售还是出租，其价格都会让中低收入者难以承受。再次，香港和内地大都市一样房价高企，一方面在高房价的重压下大批中低收入者无力购房、租房，亟需政府提供住房保障；另一方面政府对土地财政高度依赖，都须保障住房市场持续繁荣，以期从土地市场上获取稳定的财政收入。由此可见，香港住房保障与住房市场相互竞合机制、既努力做好低收入者的住房保障又力求保护住房市场繁荣等经验，堪为内地大都市政府所借鉴。
值得指出的是，在保障房建设、管理细节上，香港保障房政策有很多值得内地大都市政府借鉴的地方。诸如，香港政府规定本届政府只能使用任期内一半的卖地收入，另一半卖地收入必须留给下一届政府，该做法既有利于抑制政府过于强烈的卖地冲动，又有利于减少政府财政收入波动。香港政府坚持住房保障属政府公共管理服务职能，应由政府或政府所有的独立机构来行使。为了推行公屋政策，香港政府专门成立了住房委员会及其执行机构房屋署，只有在房屋署能够确保私营机构可高效、高质量地进行相关建设、管理、服务活动的情况下，才把部分公屋建设及物业管理工作，通过招投标方式，交给私营部门办理。而内地大多数城市政府直到今天仍然没有专门机构来统一管理保障房建设、管理事宜，在所谓“小政府、大社会”的政策导向下，不少城市政府把保障房建设、管理直接交给开发商，导致保障房建设、管理的混乱、腐败与不公。中低收入人口居住问题严峻的内地大都市应率先建立负责保障房建设、运营的专门机构——保障房建设管理局，统一管理本市户籍及流动人口的保障房建设及运营工作。
坚定不移地走渐进式住房保障发展道路。一些人认为内地城市难以借鉴香港保障房模式的重要理由之一是内地城市不及香港经济发达，难以实行健全的住房保障政策。实际上，20世纪50年代香港开始实施保障房政策时，香港经济发展水平尚不及今天内地中等发达城市。即使是六七十年代，香港经济发展水平也远不及今天内地一线城市。可见经济发展水平并不一定是制约住房保障的“瓶颈”。真正的“瓶颈”在政府有无实行住房保障政策的勇气和决心，在政府是否采用渐进式住房保障发展模式——随着经济发展水平，逐步提高住房保障的品质。香港公屋始建之时，人均面积仅2.2平米，单套面积不到12平米，几乎没有商业及公益配套设施。随着经济发展和政府对弱势群体住房问题的日益重视，公屋人均及单套面积逐步提高，交通和配套设施逐步完善。但即使在今天，香港公屋人均居住面积也不过区区10平米左右。（香港房屋署）同时，香港公屋管理政策也是在长期发展过程中逐步成熟的。内地大都市政府对日趋严峻的中低收入人口居住问题尤其是中低收入流动人口居住问题，既要拿出非凡的勇气和决心直面问题，更要量力而行，坚定不移地走渐进式住房保障道路，分层分类地妥善解决中低收入人口的住房保障问题，不断完善保障房建设及管理制度，逐步提高保障房的居住品质。
（本文系国家社科基金项目“大都市城乡结合部流动人口居住服务管理问题研究”的阶段性成果，项目批准号：12BGL118）
注释
①如韩继东指出香港公屋政策有“市场”与“公益”相互矛盾、博弈的特征（韩继东：《香港公屋政策与财政运营——兼谈对当前房地产市场的借鉴意义》，《财政研究》，2010年第6期），李健正从“复杂社会政策品”的角度分析了香港住房保障与住房市场的关系，认为香港公屋政策是最重要的经济政策工具（李健正：《社会政策视角下的香港住房政策：积极不干预主义的悖论》，《公共行政评论》，2009年第6期）。
②强制性公积金或公积金计划下的法定供款可于申报入息时获得扣除。
③若全部家庭成员均为年满60岁或以上的长者，其总资产净值限额为上表所示限额的两倍（即1人至10人及以上长者家庭的总资产净值限额分别为484000元、658000元、856000元、1000000元、1112000元、1202000元、1286000元、1348000元、1488000元和1602000元）。
④强制性公积金或公积金计划下的法定供款可于申报入息时获得扣除。
