党内法规和国家法律赋予党员和公民监督权，其重要作用可以从三个方面来认识。首先，确立和彰显党员和公民应有的政治地位。其次，维护公共利益。最后，保护党员或公民本人，以及他人的合法权益。充分发挥监督权的作用，是享有和行使这一权利的正确目的所在，如果背离这些目的，使监督权的行使成为满足个人不正当私欲，而诬陷他人、造谣生事，影响党组织和国家机关正常工作，破坏团结和谐，败坏党风政风和社会风气的手段，就是权利的非法滥用。
党员和公民监督权针对公权力机关，关联公共利益（包括个人请求国家赔偿），属于私人公权利，与个人的人身权、财产权等私人私权利相比较，通常具有更大的权能强度、社会影响和主动进击性。因而，行使监督权更需要负责、慎重、依法正当。这主要包括：
第一，不得违反党内法规和国家法律的禁止性规定。党内法规和国家法律在赋予党员和公民各项监督权的同时，也有明确的禁止性规定。如《关于党内政治生活的若干准则》在赋予党员申诉、控告等监督权的同时，明确规定“不允许诬陷他人，对诬陷他人者，要按党纪国法严肃处理”。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定“要严肃追查处理诬告陷害行为”。《中华人民共和国宪法》则在规定公民有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利的同一条款中，明确作出了“但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”的禁止性规定。
党内法规和国家法律均将诬告陷害定性为违纪违法行为，其与批评、建议、控告、检举等权利的行使存在根本性的区别。诬告陷害在《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）中是诬告陷害罪，指捏造犯罪事实，向国家机关或有关单位作告发，意图使他人受到错误的刑事追究，情节严重的行为。其有以下重要特征：一是行为侵犯的客体，是他人的人身权利和司法机关的正常活动；二是在客观方面表现为针对具体的对象捏造其犯罪事实，并向司法机关或有关机关告发，情节严重；三是主观方面出于故意，并具有使他人受到刑事追究的目的。除《刑法》的诬告陷害罪外，《中国共产党纪律处分条例》第六十九条规定，“诬告陷害他人意在使他人受纪律追究的”属于要给予纪律处分的违纪行为。《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条也规定“捏造事实诬告陷害他人，企图使他人受到刑事追究或者受到治安管理处罚的”属于应受处罚的治安管理违法行为。据此，广义上诬告陷害也包括犯罪行为之外的违纪违法行为，即凡捏造违纪违法事实，意图使他人受到党纪、政纪或法律责任追究的行为都属于诬告。在违纪违法构成上与诬告陷害罪相似，主要区别是目的不限于要使他人受到刑事追究，也可以是使他人受到党纪政纪或其他法律责任追究，不论情节轻重。由此可见，诬告在目的上是使他人蒙冤受惩处，其动机复杂多样，如为了挟嫌报复、嫁祸于人、逃脱罪责、妒贤嫉能、恶性竞争，甚至是心理阴暗、以害人为快、看人笑话等，都是基于丧失道德底线、不正当的私欲私利；在行为上是无中生有，编造、歪曲事实，以此迷惑、蒙骗主管机关或受理、查处的相关部门。因而，与正常行使监督权在目的和行为上都有区别。
第二，监督权的行使应当目的正当、符合党内法规和法律规定的要求。监督权的行使在目的上是基于维护公共利益和保护自身合法权益的正当目的，符合法定要求则应当按照党内法规和国家法律的有关要求来行使。如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定“党员有权向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违纪违法的事实”，“有权在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员”。《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》第四十一条规定：“检举、控告、申诉人在检举、控告、申诉活动中，必须对所检举、控告、申诉的事实的真实性负责。接受调查、询问时，应如实提供情况和证据。”在这里，“有根据地批评”“负责地揭发、检举”，对“事实的真实性负责”等都是相关要求，即行使监督权指控、举报他人时，一定要有根据，保证事实的真实性。党员和公民行使批评、建议、申诉、控告、检举等权利，最基本的要求就是必须客观、真实。这包括：一是要有事实根据；二是反映的是真实的情况，不能编造事实和歪曲事实；三是负责任地核实所掌握的材料，并通过综合分析判断尽可能保证事实的可靠性、准确性；四是慎用言辞，避免自己随意定性和作出结论性判断，对行为的定性和结论应当由具有法定职权的有关机关依据查实的事实情况和相关法律规定作出。
第三，按照法定途径和方式行使监督权。监督权中的批评、建议权，申诉、控告、检举权，以及取得国家赔偿的权利等各有区别和作用。有些无需特定的途径和方式，如批评、建议可以口头和书面形式向有关党组织和国家机关提出，也可通过媒体提出。有些则要通过特定途径和方式提出，如申诉应当以申诉书的形式向作出原处理的机关或上一级机关提出；控告如果是提起行政复议或诉讼，则应当以复议申请书或起诉状的形式向有管辖权的复议机关和人民法院提出；等等。按照法定途径和方式有序行使监督权，可以避免不必要的周转延误，保证效率，减少监督活动的成本和受理机关的工作成本，也有利于受理和处理机关的正常工作。
（作者为中南财经政法大学教授，法治发展与司法改革研究中心首席专家）
【注：本文系国家社科基金重点项目“社会主义民主政治中的公民参与及其法治化研究”（项目号：14AZD138）阶段性成果】
责编/肖晗题 美编/李祥峰
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