【摘要】为了方便行政机构的工作，法律赋予其一定的自由裁量权，这是现代行政的一个重要特征。但自由裁量便意味着自由性与主观性，容易带来权力滥用，侵害群众的合法权益。为此，必须对行政机构的自由裁量权进行一定的控制，以促进社会的公平与正义。
【关键词】行政自由裁量权 危害 规范
【中图分类号】F253 【文献标识码】A
行政自由裁量权是指行政机关在法律规定范围内为了实现行政目标在行为方式、时限、种类、性质认定等方面选择适当处置的权力。该权力的实施除了必须在法律范围内进行裁定外，还应符合公平正义的原则。从提升行政效率等角度看，行政自由裁量权的存在有其必要性，但这一权力的滥用又会损害行政相对人的权益、降低政府公信力，为此有必要对其进行合理的控制。
行政自由裁量权存在的必要性
首先，自由裁量权的存在提高了行政管理效率。行政机构的工作职责涉及社会、经济以及文化建设等方方面面，内容繁杂而沉重，所以从管理角度出发，必须要将提升行政效率作为自身的价值追求。为了避免行政机关在复杂多变的问题处理中束手无策，便需要在一定法律范围内拥有灵活处理各种事务的权力，使之根据具体事件的具体情况作出适合的处理决定。与传统政府管理相比，现代政府管理范围扩大，且愈加专业化，传统政府的分权制已经不适应当前复杂多变的行政事务处理。
其次，法律的滞后性和局限性需要行政自由裁量权的存在。人的认知是有限的，而现实发展又具有复杂性，因此立法者在立法时，尽管会有一定的前瞻性，却无法预料未来社会发展的全部细节，也不可能对行政具体事务任何方面都进行法律方面的规定。因此，面对快速发展的社会以及复杂的行政事务，行政立法必然存在滞后性，所以必须要赋予行政机构一定的自由裁量权，使之根据时代发展做出符合实际的裁决，这也能为未来立法提供经验。
再次，社会关系的复杂性要求行政机构拥有一定的自由裁量权。随着社会发展，社会分工更加细致化，而法律不可能具体到对任何行政事务都进行规定，且也缺乏可操作性。如果法律不赋予行政机构一定的自由裁量权，行政机构在面对复杂的社会关系时便可能由于无法寻找到相应的法律依据而难以处理，行政工作也无法顺利开展。
最后，行政自由裁量权有利于实现个案正义。法律的平等除了指个体都要同等的遵守法律外，还指个体在适用法律上处于平等地位。但在复杂的社会中，法律的普遍适用和个体公平之间并非完全一致，在现实实践中，一些法律对一些人可能是正确和有利的，而对另一部分人则可能是错误和不利的。而自由裁量权可以根据具体事务的不同而区别对待，使得行政处理能最大程度地保证公平和正义。
行政自由裁量权滥用的危害
在行政处罚中有失公平。我国法律赋予行政机构一定的自由裁量权，使之可以根据行政事务的具体情况在行为方式、处理决定等方面进行自由选择，但前提是应符合行政的合法性与合理性原则。在有关行政自由裁量权的法律规定中，要求行政机构在对行政相对人做出处罚等决定时，要一视同仁，使用同一标准，以确保处罚结果的公平性。但我国在行政处罚的自由量裁中往往出现过轻或过重的现象，这主要是因为实施行政自由裁量权的为具体行政人员，不同行政人员必然存在认知的差异，在法律理解上存在局限性，其作出的裁量会不符合标准或超出范围。
在具体行政行为中反复无常。法律在赋予行政机构自由裁量权的同时也要求其必须在法律规定范围内行使，这一方面确保了行政机构的行政效率，另一方面也是出于社会稳定的考虑。在一定的法律法规范围内，行政人员对于类似的行政事务情况采取大致相同的量裁，这样行政相对人才能够根据以往的行政量裁结果来预测自己的行为处置情况。但在具体的行政执法中，部分行政执法人员在自由量裁时并非考虑法律规定的范围，而是从本管辖区域、本部门甚至是个人角度出发，对类似的事实做出了差异较大的处理决定，尤其体现在行政处罚上，会在处罚的性质以及幅度大小上存在较大差异。
拖延法定职责。一般来说，法律都对行政主体履行职能的时间有一定范围的要求，有的是要求行政机构在具体的一定时限范围内履行行政职责，而有的时间范围规定却较为模糊。从管理角度来看，无论法律是否规定行政机构应在一定时限内履行职责，行政机构都应该主动提升行政效率，尽快对行政相对人做出自由裁量。但在具体实践中，一些行政执法人员却消极不作为，拖延履行法定职责的期限。部分行政执法人员之所以拖延法定职责的履行，一方面是为了推卸责任，规避职业风险；另一方面则是出于为自己获取更多利益的考虑，一些行政执法人员对那些能够给他带来利益的行政相对人往往会采取宽松的自由量裁权，而对那些没有给他带来利益好处的行政相对人，则采取拖延不办的方式逼迫行政相对人对其行贿。
行政自由裁量权的滥用加重了行政相对人的负担，不利于社会的和谐稳定。法律赋予行政机构自由裁量权的目的是让行政机构能够灵活处理行政事务，提升行政效率，但行政自由裁量权的滥用却违背了这一目标，且降低了行政效率。当行政人员滥用自由裁量权时，便意味在其消耗了行政资源的同时却并没有做出合理的处置，没有完成行政目标，而且由于行政人员滥用自由裁量权会引发行政争议，行政机构又必须再次投入资源去解决争议问题，这直接浪费了大量行政资源，降低行政效率。
行政自由裁量权滥用的规范举措
立法控制。行政自由裁量权是法律赋予行政机构的，行政人员必须在法律范围内行使这一权力，所以要想控制行政自由裁量权的滥用，还需要从法律上加以控制。首先，我国可以制定专门的行政程序立法，促使行政人员在行使自由裁量权时必须遵循法律规定的程序规则，确保程序正义。其次，在立法过程中既要注重法律的可操作性，又要避免加入过多的弹性条款，尤其是涉及公民权益的规范更要具体化，让行政人员能够依法自由裁量。最后，我国要强化有关公务员责任方面的法律法规，这能有效约束行政人员的行政行为。目前，我国已经于2005年出台了《公务员法》，其中对公务员的选拔、权力、义务、考核、惩戒等都做了一定的规定，但具体在行政人员滥用自由裁量权方面却没有详细的惩戒措施，也没有完善的责任追究制度，为此我国可以通过补充条例等方式建立起对公务员的法律责任追究制度，使之规范自己的行政自由裁量行为。
行政控制。首先，要强化行政复议工作，监督行政机构依法行使自由裁量权，并纠正违法的或者不合理的行政自由裁量，保障行政相对人的权益。相对于行政诉讼来说，行政复议的程序更为简便，而且监督的范围广，因此可以广泛监督行政机构的自由裁量行为，通过行使变更权，较快的完成行政自由裁量纠错工作，提升行政效率。其次，我国可在行政机构内部建立起先例参照制度，即可由国务院编发行政自由裁量的典型案例材料，供行政人员讨论和参考学习，这能提高行政人员的自由裁量水平和质量，使之尽可能的做出公正合理的裁量。
司法控制。从司法角度控制行政自由裁量权的滥用，首先要扩大行政诉讼的受案范围，当前我国行政诉讼受案方式是列举主义，即先列举，之后在列举范围内进行排除并确定，这使得行政诉讼机构最终只接受很小一部分案件，而行政机构的自由裁量范围却是在不断扩大，这显然不能满足行政诉讼双方的需求，为此我国在行政诉讼受案上可采取概括主义，扩大受案范围。其次，我国要适当降低起诉资格，让公民能够便利地起诉行政人员的违法行为，最大限度地发挥外部监督作用，这也能在一定程度上约束行政人员的自由裁量行为，减少行政自由裁量权的滥用。
（作者单位：华东政法大学）
【参考文献】
①王爽、王棚音：《浅析行政自由裁量权之程序控制》，《法制与社会》，2010年第1期。
责编/孙垚 美编/杨玲玲
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