指标体系的构建原则、依据与数据的选取
为客观分析和比较治理能力，应选取兼具代表性和可得性的数据指标，并通过定量分析，准确、科学地测量治理能力所涉及的各个指标。为实现这一目的，我们需要吸收国内外已有研究成果和相关理论，更需要充分考虑当前我国地市、区县一级区域内经济社会所处的实际发展阶段。
在构建治理能力测评理论模型过程中，我们主要遵循了全面性、系统性、敏感性、可比性、可操作性和动态性六个基本原则。以用最适宜的指标来客观评价治理能力为导向，以我国地市和区县一级目前所处的发展阶段和经济社会发展实际为前提，以“善治”理念为指导，在借鉴新古典宏观经济学、福利经济学、现代财政学和公共选择经济学基本理论基础上，搭建了保障能力、调控能力、财政能力、参与能力四个一级指标构成的评价指标体系。同时，在指标数据选取方面，又是充分建立在数据的可得性之基础上，具体选择的指标数据说明如下。
保障能力
社会保障被视为人类社会文明的重要标志之一。就发达城市的较为完善的社会保障体系而言，社会保障是建立在有劳动能力的人逐步实现就业基础之上的。社保基金主要来源于用人单位和职工的缴费。如果实现充分就业，不仅可以减少基本生活保障资金和失业保险金的支出，而且还能进一步使按照规定缴纳社会保险费的参保人员，增加社保基金收入，并相对减少社保基金支出。同时，社会保障体系也会逐步完善。一般来讲，社会就业率越高，社会保障的覆盖面就越大，社会保障的成本就越低。因此，许多发达国家都把享受社会保障的条件严格地与促进就业和失业情况进行精确的统计及采取相应的措施相挂钩；并在长期内，通过更好发挥市场和政府的作用，促进就业更加充分。正因此，不同于此前开展的测评研究，本文充分结合15个副省级城市经济水平的实际，以及数据可得性，选择了以各副省级城市城镇登记失业率（失业人口比例）作为来反映各副省级城市保障能力的重要指标。
调控能力
作为宏观经济学四大要素之一的宏观调控，被视为政府部门参与治理的重要工具之一。1997年东南亚金融危机爆发后，中央开始实行稳健的货币政策，打消了以索罗斯为首的国际投机者试图“炒作”中国的野心，也有效地避免了大规模经济衰退在国内的出现。2008年席卷全球的经济危机来势汹汹，在国际市场需求大幅萎缩、全球经济持续低迷的情况下，中央通过制定和实施积极的财政政策，全面拉动内需，使得中国的经济实现了V形反转。这些都充分地体现了中国政府部门具备良好的宏观调控能力。尤其需要指出，由全能型政府向服务型政府转型，是以“善治”为核心的治理理论的重要理念之一，也是当前政府职能转型的核心和重点。在这一转型过程中，作为间接干预经济社会工具的宏观调控，其不可替代的地位和作用较之前也更为突显。当然，一般来说， 财政政策和货币政策是政府实施调控两大主要手段，而诸如物价水平、经济增速乃至增长水平等，均在一定程度上反映了政府调控的结果。进一步而言，从这两个主要的政策工具来看，利率调整多是基于全国层面的发展动态制定，所以相对灵活的货币政策，更多时候为中央层面所采取。在省、市、县等地方层面，政府部门主要还是通过实施财政政策来“干预”经济社会的运行。也正因此，在调整后的中国地方治理能力评价体系中，我们选择以各城市的人均财政收入水平，来衡量各城市的调控能力。
财政能力
不断提高政府部门的公共服务能力和水平，是实现以“善治”为核心的国家和社会治理的关键因素之一。已有的研究成果表明，政府部门提供公共服务的能力和水平的高低，主要取决其自身所具有的财政能力。一般来说，衡量政府部门财政能力高低，有两个最为核心的因素必须予以考虑：一是财政收入的增长能力；二是财政收支平衡能力。自分税制改革以后，中央和地方的财权关系逐渐厘清，在这种背景下，地方政府部门的日常财政收支，更主要地依靠本级政府部门自行解决。为此，我们选择了以各城市的财政收入增长能力、财政收支平衡能力来予以综合反映，并进一步选择以各城市的公共财政预算收入年度增长率和公共财政预算收支年度平衡率来分别代表上述两个指标。而关于公共财政预算收入年度增长率和公共财政预算收支年度平衡率的计算公式，则分别如下：
公共财政预算收入年度增长率=（本年公共财政预算收入—上年公共财政预算收入）/上年公共财政预算收入×100%
公共财政预算收支年度平衡率=|本年公共财政预算收入—本年公共财政预算支出|/本年公共财政预算收入×100%
参与能力
2009年诺贝尔经济学奖获得者之一、公共选择学派代表人物埃莉诺•奥斯特罗姆教授在对传统集体行动理论进行批判的基础上，集中探讨了一群相互依赖的个体如何自发地组织起来进行自主治理，并且成功地克服了“集体行动的困境”（当然，这一群体规模不应过大，也是打破集体行动困境的关键）。自此以后，公共物品和服务的供给、公共事务的管理必须依靠政府部门才会更有效率这一传统论断逐渐被越来越多的个案和事实所打破，群众参与、群众自治的重要性也逐渐在社会各个领域得到了应有的重视。同时，以“善治”为核心的治理理论之所以能够最初形成，也与群众参与治理的重要性逐渐在学术界得到应有的重视有着莫大的关系。结合曼库尔•奥尔森教授对“集体行动”和“集团”所下的定义，并以集中突出和强调关于治理的“能力”为导向，以数据可得性为参考，我们选择以各城市的公共管理和社会组织（为便于论述，简称“公共部门”）从业人数在年末单位从业人数中的占比来反映。
指标权重的设定方法与结果
在权重系数调节的具体操作上，我们采取有事先提示的专家调研法，即邀请社会保障、宏观经济、财政学、公共管理四个领域的专家学者各8名，以及16名在重要岗位上任职的党政干部，让他们分别给各指标打分，并且明确告知他们要更多地考虑以“善治”为核心的治理理念及各副省级城市现阶段经济社会发展实际。指标权重的计分方法是：我们列出待赋权重的指标，要求他们对同一层级的指标进行两两比较（如果专家认为甲指标比乙指标重要，那么就给甲指标计1分，乙指标不计分）。在这一过程中，一个指标“打败”其它指标的次数越多，所得的分数就越高。当然，这样的打分工作是在一、二级指标层面同时展开（在开展下一轮打分工作前，我们都将每个指标在上一轮打分中所得的平均得分告知打分者，以供其参考）。将这样的打分工作进行五轮后，我们将各指标在每轮中的得分相加，再进行相应调整，就得到了各指标的权重系数（见图1）。
数据的标准化处理
为了增强测评结果的科学性和可比性，在对指标数据的选择和设定过程中，我们采用了此前测评研究中连续应用过的具有单调性和凸性特征的指数功效函数，对五个二级指标数据分别进行了无量纲化和标准化处理。该功效函数的具体形式如下：
该功效函数中，d是量化后的得分，我们将其区间控制在了60-100之间，x是观测值，也就是各指标数据的实际统计值，xh是满意值，xs是不允许值。一般来说，对于正向指标（数值越高，反映了“能力”越强），满意值取指标数据中的最大值，不允许值取其最小值；而对于逆向指标（数值越高，反映了“能力”越差），满意值则取指标数据中的最小值，不允许值取其最大值。经过功效函数的转换之后，就可将各城市的指标数值全部转换为60-100之间的得分。而对于各指标数据属于正向指标和逆向指标的确认，主要依据各指标数据在统计学上的意义，以及结合了已有研究所发现的城市发展阶段、发展特征及不同时期各指标数据所具有的U型或倒U型变动规律。
有必要指出的是，依据该功效函数所得出的结果是相对结果，前述五个二级指标数据的最小值和最大值会影响各城市治理能力的得分。也就是说，如果改变参与测评的城市样本量，可能会导致数据指标的最大值和最小值发生变化，各城市治理能力的最终得分也会发生变化。但是，这并不会对各城市之间治理能力的排名顺序产生影响，也就是原有各城市治理能力的先后排序将保持不变。