据《2015年社会服务发展统计公报》显示，截至2015年底，我国60岁及以上老年人口已达22200万人，占总人口的16.1%。其中，65岁及以上人口为14386万人，占总人口的10.5%。按照联合国关于老龄化社会的标准，一个地区60岁以上老人达到总人口的10%，或者65岁以上老人占总人口的7%，则该地区被视为进入人口老龄化社会。显然，我国早已步入人口老龄化社会。如何保障这一群体的晚年生活，满足其对日常照料、医疗保健、人文关怀等的需求，成为当下必须重视的问题。
人口老龄化在不同程度上会阻碍一个国家或地区经济、社会的发展，为了应对人口老龄化，各个国家或地区纷纷出台相关政策，以减少人口老龄化对经济、社会发展的冲击。自1999年步入人口老龄化社会以来，我国相继推出应对人口老龄化的多项政策，包括修订法律法规、优化社会保障、完善养老保险、扶持老龄产业，以及最近出台的二胎政策等，这些政策在一定程度上缓解了人口老龄化和其所带来的负面冲击。但我国人口老龄化仍呈现出持续增长的趋势，面临着应对人口老龄化的新一轮挑战。在“家庭养老”功能弱化，“社区养老”发展缓慢，“机构养老”资源不足的情况下，政府还面临着构建服务型政府，实现“小政府、大社会”的目标。双重压力使得政府购买居家养老服务的模式应运而生，既履行了政府的公共服务职能，又满足了老年人的生活需求。这种符合我国国情的养老模式得到普遍推广，但在实践过程中也面临各种各样的问题，需要给予高度重视。
政府购买居家养老服务现状
随着老年人口的持续增长，人口老龄化的不断加剧，养老已经成为当下不可回避的社会问题。家庭养老日趋弱化，社区养老发展缓慢，机构养老资源短缺，在此背景下发展的居家养老服务越来越受到老年人的好评。居家养老服务是指以家庭为核心、以社区为依托、以政府和社会力量提供的专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的一种服务模式。居家养老的老年人虽然居住在自己的家里，但却能享有来自政府和社会针对老年人提供的生活照料、定期拜访、日常护理、精神慰藉等服务。这样的养老模式既符合老年人对“家庭”和“服务”的双重需求，也有利于老年人的身心健康，成为政府提供养老服务的主流方式。
政策演进
自1999年进入老龄化社会以来，为满足老年人日益增长的生活需求，我国开始实践家庭养老与社会养老相结合的养老模式。2000年2月13日，为满足迅速增长的社会化养老需求，政府出台了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，明确推进社会福利社会化的指导思想，“在供养方式上坚持以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构为补充的发展方向”。这是中国政府首次使用“居家”一词，也是中国最早的居家养老政策。2005年3月5日，民政部发布《关于开展养老服务社会化示范活动的通知》，确立了居家养老服务的基础性地位。2008年1月29日，全国老龄工作委员会办公室等10个部委联合下发了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，这是我国首次专门针对居家养老服务出台的具体政策，该《意见》明确了居家养老服务的重要意义、基本任务和保障措施，为居家养老服务发展指明了方向。2011年9月17日和12月16日，国务院分别印发了《中国老龄事业发展“十二五”规划》和《社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）》，明确指出：“居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式。”
2013年以来，治理和改善民生得到了进一步的重视，政府对于居家养老服务更是给予了大力支持。这一年，国务院办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《关于开展养老服务业综合改革试点工作的通知》，指出了政府向社会力量购买服务的必要性，把握了政府向社会力量购买服务的总体方向，同时提出要加快发展健康养老服务，探索公建民营、政府购买养老服务等多种养老服务供给方式。2014年，财政部、国家发改委、民政部联合下发了《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，明确了政府购买养老服务应坚持的基本原则，以及政府购买养老服务的工作目标和具体做法。多项政策的出台，释放出的购买公共服务信号，为政府购买居家养老服务提供了重要的方向指导。对养老服务供给方式的创新也为今后养老服务的提供奠定了基础。
试点工程
由于特殊的地理环境，大连市成为辽宁省最早进入老龄化社会的城市。面对城市老龄化进程不断加快，政府财政压力增大，且老年人“安土重迁”的现状，大连市不断创新工作思路，鼓励社会力量积极参与养老服务产业，尽可能地满足老年人对养老服务的需求，一种有益于政府、社会、老年人自身的养老模式——居家养老，取得了良好的效果。大连市政府和社会组织将一批失业女工组织起来进行专业培训，以养护员的身份到老年人家中提供服务，主要负责老年人的医疗卫生、生活照料、精神慰藉等服务，满足老年人的基本生活需求，养护员的薪酬由财政专项拨款和地区慈善会给予补贴。同时，政府还根据老人的家庭收入及身体状况制定居家养老补贴标准。除此之外，为了保障居家养老服务的顺利运行，大连市还推行了一套自上而下的并已趋于成熟的居家养老体系，对居家养老服务进行规范化管理。由于居家养老投资少、成本低、服务广、收益大，且能满足老年人在家接受服务的需求，这种养老模式得到了普遍推广。
同样，上海市作为我国人口老龄化最严重的城市，大量的老年人口对社会养老提出了严峻挑战。2000年，上海市民政局开始试点进行政府购买居家养老服务。先后出台了《关于全面开展居家养老服务的意见》《关于进一步推进深化居家养老服务工作的通知》《关于进一步规范本市社区居家养老服务工作的通知》等政策，规定了居家养老服务的目标、服务对象、评估标准、补贴范围等，提高享受服务的补贴资金，并不断扩大服务的覆盖范围，完善居家养老服务体系，通过招投标、直接资助、形式购买等模式向社会组织购买居家养老服务。鼓励社会力量积极参与居家养老服务。在上海市政府的支持与鼓励下，上海市各区（县）也从不同程度上着手政府购买居家养老服务的实践，有的区（县）注重养老服务体制完善、有的注重养老服务法规建设，各区（县）分别形成了自身的特色。
除此之外，其它城市也已经开展了政府购买居家养老服务的试点工程，例如，南京市鼓楼区通过向“心贴心老年服务中心”购买服务来满足老年人养老需求；北京市在 2008 年开始实行凭单制购买养老服务；宁波市海曙区于 2005 年开始在 65个社区内推广政府购买养老服务；兰州市在 2007 年运行虚拟养老院，采用虚拟的网络平台，为老年人提供真实的养老服务。
运行机制
政府购买居家养老服务的运行机制主要涉及谁来购买、购买什么、为谁购买、向谁购买、如何购买等问题。
“谁来购买”是政府购买居家养老服务的主体问题。根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，政府向社会力量购买服务的主体是各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位，以及纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织。
“购买什么”是政府购买居家养老服务的内容问题。哪些居家养老服务应该由政府向社会组织购买，哪些居家养老服务需要由政府直接提供？政府购买养老服务的范围既要符合人口老龄化趋势不断增长的现实要求，又要满足老年人对养老服务的需求。按照人的生命周期规律，在步入老年人的行列之后，人体的各项机能开始退化甚至丧失，因此需要更多的日常护理、精神慰藉、医疗保健等方面的服务。
“为谁购买”是政府购买养老服务的对象问题。与世界上其它老龄化国家相比，我国很多老龄人口的经济基础较为薄弱，属于典型的“未富先老”，因此，需要严格控制政府购买养老服务对象的范围。通过设立满足政府购买养老服务的标准，比如年龄、经济能力、自理能力、所住地区、有无子女、社会需求等，来提供不同层次的养老服务。
“向谁购买”是指政府对养老服务提供者的资质认定问题。通常，我们认为社会的主体包括政府、第三部门、企业、个人、社会组织，作为购买政府养老服务的主体，政府自身不能包括在内，因此，政府可以向第三部门、企业、个人及社会组织购买养老服务。
“如何购买”是指政府购买养老服务的方式问题。目前，主流的政府购买养老服务的方式是“合同外包”，指政府通过竞争招标、平等谈判或协商等方法，选出符合政府要求的供应主体，将一部分养老服务通过合同的方式让其来承担，政府在提供养老服务的过程中负责监督合同的履行，评估绩效，并支付报酬。
政府购买居家养老服务面临的问题
缺乏相应的法律制度保障
健全的法律制度可以为政府购买养老服务提供基本的法律依据。过去，政府购买居家养老服务的主要法律依据是《政府采购法》，但这一法律对“购买服务”的界定主要是政府后勤服务等以满足政府自身运转需要的服务项目，并非以服务社会公众为目标的事务性服务。为了规范政府对公共服务的购买，2013年9月13日，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的意见》（下文简称《意见》），充分认识到了政府向社会力量购买公共服务的重要性，正确把握了政府向社会力量购买服务的总体方向，规范了政府向社会力量购买服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理、绩效管理，并阐述了政府向社会力量购买服务工作的运行机制。可以说，《意见》的颁布为政府购买公共服务提供了依据，但《意见》只是一个宏观的标准，正如不同的公共服务外溢性不尽相同，有的服务接近于纯公共产品性质，有的则属于准公共产品，因此适用的机制也不同。对于政府购买居家养老服务这样一个关系到每个人切身利益的问题，应该明确具体的行为规范，上升到具体的法律条文，尤其是对于政府购买居家养老服务的对象范围、购买内容、向谁购买、如何购买、资金来源、出资方式、监督机制、考评机制等，《意见》均缺乏明确的规定。
市场不完善
开放、竞争的市场是政府购买居家养老服务的前提，但政府在购买居家养老服务的过程中，往往存在市场上没有可供选择或只存在一家满足要求的机构的情况。这样，市场被这仅存的一家机构垄断，真正的竞争市场难以形成，大大降低了政府讨价还价的能力，也使政府预计降低成本、提高效率的愿望落空。更严重的后果是，由于市场垄断的存在，“不仅减弱了私营部门改进服务质量和提高服务效率的动力与压力，而且加大了政府对私营承包商过度依赖的风险”。为了解决这一问题，许多地方积极培育社会组织，然后向其购买居家养老服务，但现实的情况是，许多社会组织是在政府的帮助下或依托政府组织建立的，仅仅是政府权力的延伸，自身缺乏独立性，政府向其购买的居家养老服务实则是一种“体制内购买”，并非真正的竞争市场购买。由于缺乏竞争，又会导致新的问题产生，“体制内购买”容易造成低效、寻租腐败等风险，更无法实现政府通过购买居家养老服务实现其降低成本、提高效率、改进服务水平的初衷。
监管困境
政府通过合同外包、民营化等方式，将居家养老服务委托给社会组织，由这些社会组织向老年人提供养老服务，而政府负责监督合同的履行，评估绩效，并支付报酬。这样的模式却常常因为缺乏监管而使老年人未能很好地享受到政府购买的养老服务。一方面，由于政府购买的居家养老服务都是事务性的服务项目，项目本身的性质决定了监管存在难度。虽然政府在购买居家养老服务之前，都与社会组织达成协议，签订了合同文本，但有些服务标准难以量化，无法实施具体的监管。另一方面，正如美国密西西比州立大学戴维•A•布瑞奥克斯等所提出的公共服务供给问题：委托人的利益和代理人的利益是不同的，委托人想给目标人群提供良好服务，但是受雇佣的代理人可能对在这种服务供给中产生的利润更感兴趣，而忽略被服务的人群的利益。如果为了节约监督经费开支，产生监督漏洞，就可能出现“道德危险”“逃避责任”，不按照委托人期望的水准履行合同。产生这一困境的原因在于双方信息不对称，代理人通常比委托人更了解受委托的业务，因此委托人不能全面地监督代理人的行为，于是允许代理人自主安排服务或物质的提供频率和程度，而漏洞的存在使代理人有机会削减委托人设定的目标内容。
在政府提供居家养老服务的过程中，社会组织为了赢得政府提供的居家养老服务订单，往往会尽可能地压低养老服务报价，千方百计压缩服务成本。例如，减少居家养老服务人员的数量，降低居家养老服务人员的素质等。在政府监管不力的情况下，企业就会获得更大利益，而受损的是政府和享受养老服务的老年人。
缺乏高科技产品支撑
政府购买居家养老服务最多的项目是基本的生活设施和服务人员，而很少购买高科技产品，但老年人的身体状况、生活规律捉摸不定，尤其是对于失能或半失能的老年人，意外的产生更具有不确定性。如果可以做到全天24小时的时时照看，就可以免去后顾之忧，这些则需要高科技产品做支撑。
提到养老服务的高科技，我们首先想到的是“大屏幕、大字体、大功能”的老年人手机，然而，在当今社会，随着互联网技术的不断发展，“互联网+”所创造的高科技正在应用于各个产业，越来越多的传统产业借助互联网，通过改造升级，实现了新一轮的产业突破。而对于居家养老服务，同样应该跟上时代发展的步伐，不局限于传统的养老设施、服务人员，应该积极响应“互联网+”的理念，借助云服务平台，建立居家养老服务网络系统，同时研发适合老年人的高科技产品，以高科技作为支撑，助推智慧养老，为老年人服务，从而节省更多的人力成本。
而现在我国养老服务科技还处于起步阶段，养老服务缺乏高科技产品支撑。鉴于此，政府必须从政策支持、标准规范、产品研发、财政帮扶等手段鼓励社会各界积极发展高科技产品，从而使老年人享受更好的服务。
政府购买居家养老服务的路径选择
完善法律制度保障
关于政府购买居家养老服务的法律依据，《政府采购法》并非完全适用于购买居家养老服务，《意见》又缺乏具体的实施细则，且未上升到法律层面。为此，一方面修订《政府采购法》，增加政府购买居家养老服务的具体内容，使《政府采购法》成为政府购买居家养老服务的法律依据，使政府购买居家养老服务制度化、规范化、具体化；另一方面，另辟“新路”，为政府购买公共服务专门立法，把养老服务中的居家养老作为其中的一项具体规定。
以上两种做法中，修订《政府采购法》的方案更为可行。“从一般意义上来说，采购就是人们常说的购买，购买行为与销售行为共同构成市场经济的最基本要素交易行为。”政府购买居家养老服务就是政府采购居家养老服务，政府购买正是在政府采购的意义上展开的。另外，在许多国家，政府购买公共服务往往被规定于政府采购法律中，属于政府采购的一种形式。既然选定了实施方案，就应该进一步明确政府购买居家养老服务的具体内容。例如，政府购买居家养老服务的对象范围：年龄在60岁及以上，无固定经济来源，子女长期在外地，不能独立完成吃饭、穿衣、上下床、上厕所、室内走动、洗澡等活动，符合条件的居民可以向有关部门提出申请，由政府负责购买居家养老服务。要明确购买居家养老服务的具体程序，提供者的资质认定标准，合同双方的权利和义务，资金的来源及出资方式等。更重要的是，制定具体的监管机制和绩效考评机制。只有做到政府购买居家养老服务有法可依，才能实现政府为老年人提供高标准养老服务的目标，同时保证社会组织参与提供公共服务的积极性。
引导社会组织自发性生长，提供完善的市场环境
社会组织的不完善导致政府在购买居家养老服务的过程中处于劣势。政府积极培育的社会组织也无法摆脱对政府的依赖，并且可能造成更为严重的问题。为此，政府应避免继续实行对社会组织宏观鼓励、微观控制的模式，而应该积极地为社会组织的发展创造良好的宏观环境，引导社会组织的自发性生长，取消对其条条框框的限制。例如，济南市市中区针对社会组织少、部分社会组织发育不成熟的状况，在2013年初成立了济南市社会组织创新园。创新园采用孵化器模式，以跨界合作的方式整合政府、企业、高校等多方资源，推动社会组织之间的沟通与合作。创新园以社会组织孵化成长为目标，以“政府支持、多方参与、专业管理、社会协同、居民受益”作为创新园的基本架构，至今，已经孵化出了43个社会组织，孵化出壳的部分社会组织已开始承接政府购买居家社会服务的项目。这样的社会组织发展模式有利于完善开放、竞争的市场环境，为政府购买居家养老服务提供更多、更广的选择空间，具有借鉴意义。
另外，对于已有的社会力量，在政府购买居家养老服务的过程中，应坚持公平、公正、竞争、开放的原则，通过招标、投标、双方协商会谈等方式选择优质的社会力量，严格规范进入门槛，避免出现拉关系、走后门等寻租腐败现象，必要时可以通过投票、民意调查、公开征求意见等方式听取群众意见，从而提升服务水准。
构建多元综合监督体系
为了保证老年人享受高品质的居家养老服务，必须构建多元的综合监督体系。具体来讲，可从以下三方面展开：第一，政府作为购买居家养老服务的委托人，理应对代理人实施监管，包括签订合同之前对社会组织资质的调查，在履行合同的过程中，对其是否履行合同内容，保质保量地完成居家养老服务的供给，进行不定期的监督、检查，在监督实施之前，应尽可能地量化居家养老服务的指标，例如，每次工作几小时，应该完成哪些任务，做到监督有据可循。第二，作为政府购买居家养老服务的对象，老年人最有权力监督服务的质量。他们能切身感受到社会组织在提供养老服务的过程中是否尽心尽力，是否按照政府规定的标准提供养老服务。当然，由于服务对象的监督往往带有主观色彩，因此他们的监督同样需要量化标准，使服务对象的监督成为合理的判断社会力量服务好坏的重要标准，如果服务都不能使老年人满意，那社会组织也肯定是不合格的。第三，积极引入第三方对社会组织提供养老服务的监督。政府在监督社会力量的过程中，会过多地关注监督成本，而缺乏全方位、细致的监督，或者为了证明当初对社会力量的选择是明智的，而对社会力量的不负责任行为睁一只眼闭一只眼，更有甚者会出现政府官员被社会组织收买的现象，以上种种，都阻碍了政府对社会组织提供居家养老服务的有效监督。因此，呼吁作为中立机构或人员的第三方通过设置监督机构、制定监督标准、运用科学方法等，依法监督社会组织的行为，这种独立于政府和服务对象的身份，有利于其公平、公正地履行职责，维护服务对象的权利，指出社会组织的问题，同时实现政府提供高质居家养老服务的目的。
积极助推智慧养老，实现居家养老服务高科技产品产业化
随着科技的发展，越来越多的机械化设备取代人工，进入人们的生产生活，大大提高了人类的生产效率，同时降低了劳动成本。在这一背景下，我们的养老服务能否跟上高科技的发展步伐，为老年人提供服务呢？答案是肯定的，并且，高科技产品的产业化将成为我国养老服务未来的发展方向。如前文所述，截至2015年底，我国60岁及以上老年人口已达2.22亿，并且，老年人口呈现不断增长的趋势。如此庞大的老年群体，可以看出，我国“银色产业”未来发展潜力巨大。而养老服务高科技产品的产业化，一方面会带动“银色产业”的进一步发展，另一方面能够解决养老服务人员短缺的问题。因此，政府应该加强政策引导，出台相关扶持政策，同时加大资本帮扶力度。鼓励社会力量进入养老服务高科技产品市场，使其建立老年用品研发机制，按照“技术高新化”和“操作简单化”并举的原则，积极开发助餐、助便、助浴器械和智能机器人，开发便携式养老服务软件，并对老人家庭设施进行无障碍改造，普及防意外闹钟、老人跌倒报警、智能腕表等安全设备。另外，通过互联网云平台实现老年人信息资料库的建设，对其进行远程位置服务、远程指导等便利服务，实现对老年人的有效监控。通过对高科技产品的产业化经营，建立政府引导与市场运作相结合、公共财政和社会资本相互补充的养老机制，实现社会效益与经济效益的协调统一。
结语
一个社会、一个国家，以什么样的制度、设施、态度对待曾经为社会做出贡献的长者，反映着这个社会和国家的文明与进步。人口老龄化的趋势不可逆转，面对问题需要当下努力解决。政府购买居家养老服务符合我国国情，顺应民心民意，或许政府购买居家养老服务尚且存在这样或那样的问题，但其依然是解决我国人口老龄化的重要举措。希望通过政府购买居家养老服务体制的完善，能从根本上解决养老问题，使每位老人老有所依。
【本文作者分别为东北财经大学公共管理学院行政管理系主任、副教授，东北财经大学公共管理学院硕士研究生】