权力的大小是相对的，“小微权力”本身也是相对而言的，乡镇负责人的权力相对县级以上党政干部的权力是“小微权力”，村“两委”干部的权力则更是“小微权力”。但是，权力再小也是人民赋予的，最小的权力也必须遵循公权力行使的法则，必须在阳光下行使，接受权力赋予者、上级部门和权力行使相关各方的监督。
广东省江门市新会区在加强和创新基层社会治理工作中，规范村两委“小微权力”，加大对“小微权力”行使的监督力度，从而推动全面从严治党落地生根，“小微权力”滥用现象明显减少，村民满意度大大提升，其做法值得总结经验，其经验更值得提炼。从我们对新会区以及其他一些地方加强和创新基层社会治理的调研看，要保障“小微权力”的规范、正确行使，有一些共性的问题必须解决。
加强基层党组织建设，把好“小微权力”者选拔和任用关
习近平总书记明确指出：“推进改革发展稳定的大量任务在基层，推动党和国家各项政策落地的责任主体在基层，推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作也在基层。”“大量任务”“政策落地的责任主体”“基础性工作”都在基层。农村“两委”无疑是基层的基层，村“两委”干部是党和国家各项政策在农村落地的责任主体，也是发展农村经济、带领农民致富奔小康、发展农村各项事业的带头人，是党和人民群众联系最直接、最密切的基层干部。村“两委”干部的权力是真正的“小微权力”。
搞好农村基层社会治理，选好村“两委”班子，尤其是选好村支书、村委会主任等带头人是关键。但是，现在年富力强、德才兼备、在群众中有较高威望的理想人选比较难选，其原因在于：
一是随着工业化、城镇化的快速推进，农村大量青壮年劳动力外出打工，造成农村发展所仰仗和依赖的人力资源“失血过多”“补血不足”，农村“空壳化”现象日益严重。农村精英人才的外流，导致一些地方优秀的村干部“后继无人”，村“两委”干部老化现象突出。
二是从总体上看绝大多数村干部是称职的，但村干部违纪违法的也比较多，特别是一些村干部在惠农政策落实上存在办事不公、作风粗暴，甚至以权谋私，挤占、挪用、冒领、私吞惠农补贴，在一些地方“小官巨贪”案件时有发生。严重违法违纪的当然要处理和撤换，但仍有一些“带病”的村“两委”干部得以留任。
三是规模调整村“两委”干部难以均衡。受长期的地域、血缘、宗族关系等的影响，村民对调整后的行政村缺乏归属感和认同感。在行政村规模调整后，原有的“两委”干部均衡被打破，村“两委”形式上合起来了，但实际上并没有真正合起来的还比较多，其中原因很复杂，但关键也还是村支书的人选难以得到各方认同和接受。
现在，各地都把选好用好村“两委”带头人这一“关键少数”，选出“德才兼备、热心服务、真抓实干”的村干部，选优配强村“两委”班子作为加强和创新农村基层社会治理工作的重中之重。为此，各地探索了“双推”（把退伍军人、致富带富能手推上村级组织负责人）、“回请”（邀请在外务工经商的能人、好人回村任职）等做法。有的地方探索实行村党支部书记、村委会主任“一肩挑”，全面实施书记“能人”工程；有的地方还采取公开选聘农村专职党组织书记，推进农村党组织书记职业化。这些做法目前还是部分地方的探索，若要借鉴和推广，需要中央有关方面出台相关文件加以规范。有的地方探索创新微信网络投票平台，利用手机网络来解决外地务工人员无法参与、选举大会难于组织等问题；有的地方还按照个人自愿与群众认同、岗位需要的原则，将政治素质较高、群众基础较好、服务能力较强的退休干部和村医村教及农村兽医、电工、致富带头人等选进村“两委”班子，同时实施本土大学生村官工程，有效解决基层组织干部队伍年龄老化、能力弱化等问题。新会区在村级换届选举工作中，严把村官队伍的入口，选优配强村级“两委”班子特别是党组织书记，全程监督村干部选举、任命、履职、离任等各个重要环节，严防“村霸”成村官，从而保持基层党组织的纯洁性。
细化量化权力清单，明确“小微权力”行使的边界
村“两委”干部行使的是“小微权力”，但权力最小，也必须在法律法规和制度的规范下行使，必须把权力关进制度的笼子里。否则，“小微权力”的滥用是不可避免的。从新会区基层“小微权力”行使状况的调查数据看，80.9%的受访者认为近五年来身边发生“小微权力”滥用的现象“比之前少”。这确实是一个好的迹象，说明新会区规范“小微权力”，加强对“小微权力”行使的监督取得了成效，老百姓是充分肯定的。
党和国家的相关法律法规和政策文件，对领导干部行使权力作出了一系列严格规范，权为民所用是对所有领导干部的基本要求。但是，因为“小微权力”的特殊性，尤其是我国农村基层实行的是党组织领导下的村民自治，“两委”既是领导与被领导的关系，又是既分工又合作的关系，因而严格规范的“两委”职责划分、权力边界的厘清，以及“两委”班子成员具体权力的清单式管理，是预防和减少“小微权力”滥用的制度性保障。从新会区基层“小微权力”行使状况的调查数据看，包括村“两委”干部在内的基层干部“小微权力”滥用的主要表现，一是“公权私用，谋取个人利益”，二是“任人唯亲，拉帮结派”，三是“官商勾结、侵吞公共利益”。实际上，除了这三个方面，误用权力破坏法纪程序、利用法律赋予权力牟利、利用法纪漏洞巧取豪夺等“以权代法”“以权代纪”的现象，也是滥用“小微权力”的重要表现。个别基层党员干部的法纪意识淡薄，误用手中权力，破坏法纪程序，使群众利益遭受损失。比如个别村“两委”班子个别人员认为只要经“两委”集体决定，就可以将土地转让，在没有向国土部门申请用地指标的情况下擅自转让集体土地。个别基层党员干部利用法律赋予的权力，或吃拿卡要，或充当非法势力的“保护伞”，以牟取个人利益。个别基层党员干部利用自身对法纪的熟悉，伺机“钻空子”，利用法纪、制度、监督等的漏洞，巧取豪夺。
“小微权力”其所以被滥用，同对“小微权力”的权力划分不清晰有关，或者虽然有了明晰的划分但权力行使者不明了有关，也同权力行使者故意滥用有关。因而，解决这一问题要从多方面着手。
一是加强制度建设，完善审批、验收、审计、财务等监管制度，加强对“小微权力”的监督和制约，用制度和法治把权力关进“笼子里”。包括新会区在内的许多地方党委和政府，明确列出村“两委”的权力清单，划清党组织和自治组织的权力边界，一些地方还对村“两委”干部的权力进行细化和量化管理，都取得了比较好的效果。
二是建立“小微权力”之间的有效相互制约机制。比如东部地区某地设计并实施了村一级“政经分离”的“小微权力”相互制约机制，即将农村集体经济组织从自治组织中剥离出来，形成村党组织、自治组织和集体经济组织“三驾马车”并驾齐驱的局面。村党支部书记、村委会主任和经联社社长按职责进行分工，社长主抓经济，村长专做服务，党组织全盘统筹、协调。
三是有针对性地加强对农村基层党员干部的法制教育、纪律教育和政策教育。从新会区的调研结果看，有不同比例的受访者认为基层干部滥用“小微权力”，就是因为“纪律意识淡薄”“社会责任感缺失”“理想信念模糊”“道德水平低下”和“价值观念扭曲”。说到底，主要还是自身的原因。因此，必须采取切实有效的措施，加强基层党员干部的教育，培育基层党员干部的法律意识、纪律意识和责任意识，牢固树立正确的世界观、人生观、价值观和群众观、权力观、地位观。
群众监督和组织监督相结合，严格监管“小微权力”的运行
权力的行使必须接受监督，没有监督的权力必然导致滥用甚至腐败。党和国家制定和实施了一系列严格的监督条例、准则规范和要求。“小微权力”尽管权力很小，同样要接受监督。从新会的调研数据看，其所以出现“小微权力”的滥用，将近一半的受访者认为正是那些滥用“小微权力”的干部持有“天高皇帝远，即便有人滥用权力也没人管”的侥幸心态。要防止、减少、遏制“小微权力”的滥用，仅仅依靠“小微权力”者的自觉是不够的，还必须靠制度的约束，靠来自方方面面的监督。
新会区的调查结果显示，超过八成的受访者认为近五年来发生在身边的“小微权力”滥用现象“比之前少”了，其中近五成的受访者认为“比之前少很多”。 这说明近年来新会区采取一系列规范“小微权力”的措施取得了实效。在采取的一系列措施中，“第三方机构严格审计农村财务”“对村务和党务工作进行公开公示”“开展农村基层‘两违’治理行动，排查违纪违法问题”“开设电话、网络、来信、来访‘四位一体’的举报受理平台”，都是强化对“小微权力”的监督措施，超过六成的受访者对于新会区采取的这些监督措施给予较好的评价。
目前，全国各地都在加强和改进对“小微权力”的监督，所采取的监督措施既有共性，也有从本地实际出发推出的一些独特做法。
一是全面推进农村基层党务、村务公开。这是接受群众监督的一项基础性工作，也是接受群众监督的一种最直接而有效的方式，公开要及时，公开的内容要让普通老百姓看得懂、看得明白。
二是发挥群众检举、揭发、举报以及信访等群众监督措施的作用。正如新会区的调研结果显示的，当前在监督基层干部行使“小微权力”方面存在的一个主要问题，就是“群众监督不够”。群众监督不够当然体现在多方面，但群众检举、揭发、举报基层干部滥用“小微权力”的积极性没有充分调动起来有密切的关系，有的群众觉得干部滥用“小微权力”与自己关系不大，有的群众则可能是害怕干部打击报复。
三是加强上级党组织的监督。与群众监督的及时性、直接性和全方位性相比，上级党组织的监督则更具有权威性、针对性等特点。但是，对基层干部行使“小微权力”也往往存在“上级监督不够”的问题。要把实行常态化监督检查与专项监督检查结合起来。专项监督检查是重要的，但更重要的是常态化的监督检查。
四是加大重点领域和关键环节的监督。新会区和其他一些地方的调研都说明，农村基层“小微权力”滥用现象主要发生在新农村建设、土地征收与补偿、农村基础设施建设、村组干部选拔任用、低保对象的确定以及其他社会保障待遇的发放等领域。因此，要加大对这些“小微权力”容易滥用领域的检查监督。新会区在村“两委”换届时相关部门成立换届风气专项巡查组，对换届纪律进行明确的监督和检查，既净化了“两委”换届选举的不良风气，又及时制止和严惩了操纵选举的不良行为，对那些有违规操作选举倾向的人还具有警示作用。
五是建立健全监督机制。在我国乡镇一级政府，现在已经普遍建立农村财务监管平台和农村集体资产交易平台，将农村财务监管“前移”，对“三资”（资源、资产、资金）实行在线实时监控。农村财务监管平台对行政村集体经济进行财务监管，涉及资金、票据、合同、固定资产、会计核算、资源管理等多个方面，村一级的每一笔款项支取都要通过监管平台，经过相关审批，超过一定数额还需提交到乡镇一级审批，从而确保财务规范运作。农村集体资产交易平台的建立，则使村级土地、物业得以公开招租，确保集体资产保值增值。
【本文作者为中共中央党校科学社会主义教研部教授】