反腐败既要“打老虎”，又要“拍苍蝇”。农村基层“小微权力”的滥用产生了种种腐败，直接损害群众的切身利益，其所涉及的面广、人多，如不进行有效治理，不仅会严重损害党群干群关系、恶化政治生态，而且还会阻碍农村经济社会发展、破坏基层社会稳定、削弱党的执政基础，也会大大降低农村广大群众对反腐败成就的认可度和生活的幸福感。
治理农村基层“小微权力”滥用问题，是加强党风廉政建设，全面从严治党的重要课题。
广东省江门市新会区纪委就治理农村基层“小微权力”滥用问题，进行了很多有益探索，特别是针对农村基层“小微权力”滥用重点领域出现的问题，制定了“三资”（资金、资产、资源）管理、村级财务需由第三方审计等制度，取得了显著的效果。从问卷调查结果看，80.9%的受访者认为近五年来身边发生“小微权力”滥用的现象“比之前少”。但是，在减“少”的程度认识上却存在差异，其中46.9% 的受访者认为“比之前少很多”，34.0%的受访者认为“仅比之前少一些”。同时，还有 11.7%的受访者认为近五年来自己身边“小微权力”滥用的现象“和之前一样多”，7.4%的受访者认为“比之前还要多”。这反映出新会区治理“小微权力”滥用现象，在总体上取得了显著成效，但在不同乡镇、不同村、不同领域、不同层级的治理上，发展还不平衡，在“小微权力”的规范方面，仍存在一些漏洞、薄弱环节和腐败风险，也反映出反腐败任务的长期性、艰巨性。
如何建立完善“小微权力”监管长效机制？如何防范“小微权力”滥用风险？由新会区及其他地区的实践经验可知，必须探索一条将完善制度建设与加强农村基层党建、基层社会治理相结合的道路。为此，应从以下方面进行改革探索：
坚持目标导向和问题导向，进一步规范“小微权力”使用和监督制度，切实把“小微权力”关进制度的笼子里
习近平总书记指出，领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。党要管党、从严治党，必须有坚强的制度作保证。全面从严治党，要“更多用制度治党、管权、治吏”，用制度管权，“就是要把权力关进制度的笼子里”。制度建设是个长期的、与时俱进的艰巨任务，也是个不断研究新问题，进行制度创新的过程。制度的配套、完善是逐步探索实践的过程。制度建设要坚持目标导向和问题导向。
完善规范“小微权力”制度，整治农村基层腐败，不仅仅是纪委的事。还需加强党委对治理农村基层腐败的领导，全面落实各级党委的主体责任和纪委的监督责任，强化责任追究。对乡镇和村干部制定“小微权力清单”，明确权力边界，对“小微权力”的运行从法规依据、管理权限、运作流程、执行标准等方面逐项进行规范。在实施党风廉政责任制及责任追究制度的基础上，大力加强对镇、村权力运行的监督。在制度建设上，既要注重顶层设计，长远规划，不断推进制度的配套、衔接、可操作性，同时也要把重点放在解决“小微权力”滥用的多发问题和难点问题的制度创新上。
在“三资”管理制度执行中，一些村在没有向国土部门申请用地指标的情况下，擅自转让村集体土地，使村集体和村民遭受重大损失，同时出现了干部从中受贿等腐败问题，村民不满情绪增长。针对这些问题，可有针对性地制定防范“三资”管理制度执行风险的制度。制定涉及农村基层“三资”问题和重大事项的申报备案制度，在土地转让决策启动前，必须先向土地管理部门申报备案，从申报之日起，相关国土部门和村务监督委员会就开始对其进行全程监督。对“三资”问题，实行区和乡镇两级审核制度，以防范违规违纪现象发生。
在国家惠农、扶贫项目实施过程中，出现一些村干部及相关职能部门人员贪污、截留国家资金、虚报冒领，以及优亲厚友等现象，使政策性资金在落实过程中扭曲、变味，这也是“小微权力”滥用的多发领域。针对这一问题，可制定和完善惠农、扶贫政策“阳光实施制度”，全面全程公开政策内容、资金数额、运行程序、运行过程、运行结果，健全区、乡镇、村三级监督机构和村民进行全程监督制度等。
“四风”问题具有顽固性、反复性。群众反映一些干部在办事中“吃拿卡要”或推拖应付，“不作为、踢皮球”等等，这也是“小微权力”滥用和庸政懒政的难点问题。解决“吃拿卡要”，要靠简政放权，减少审批事项，简化办事程序等，解决庸政懒政问题，要靠教育、靠纪律、靠问责。但要想同时解决好这两方面的问题，归根结底还需靠创新完善干部考核的制度与方式方法。例如，重庆市在群众路线教育实践活动中集中解决的矛盾、问题，都是过去积累下来的存量问题，矛盾的积累往往是由“双衰减造成的”。一是由下往上反映问题的信息层层衰减。由于出现信号衰减、信息失真，在上级那里“挂不上号”，以致一些矛盾问题迟迟得不到解决。二是从上往下解决问题的力度层层衰减。在这个过程中，缺少挂单解决、跟进督办、实时警示的工作机制，往往使问题在责任不明、相互踢皮球中久拖不决，最终小事拖大、大事拖炸。正是由于上述“两个层层衰减”，导致大量矛盾问题在基层集聚，有的群众甚至产生了对抗博弈心理，“信远不信近、信上不信下”，一有问题就直接到上级机关上访，甚至采取过激手段“把事情闹大”，上级党委政府常常处于救急救火状态，基层干部也“夹在中间、两头受气”。
为解决“两个层层衰减”问题，重庆市建立了信息化的群众问题反映机制。全市安装“群工系统”APP手机客户端65万个。群众只要在手机上轻轻一点，就能以文字、语音、图片等形式反映问题，并能随时了解问题提交接收的部门及处理进度，事项办结后还可作出满意度评价。运用信息化的“群工系统”采取痕迹管理，建立了破解基层干部不作为及官僚主义、“吃拿卡要”问题的机制。各级对群众反映的诉求超过7天不受理，“群工系统”信息网络自动亮黄灯，超过15天不受理，自动亮红灯。如果本该本级处理的事情却向上级递交，而上级又返回下级解决，如此踢皮球似的“反复转办”，系统会自动记录留痕。以痕迹管理建立了对党员干部作风建设的科学考评体制，即通过信息网络，党员干部每给群众办一件事，就会留下一个办结率和群众满意度痕迹，通过数据留痕，若干痕迹组合在一起就会变成轨迹，通过分析比较轨迹就可以客观评判干部工作作风。痕迹管理串点成线、聚线成面，找到了干部作风考评的科学标准。痕迹公开透明，群众不用写信、不用托人送礼，所反映的问题就会被干部尽心尽力处理，不作为和“吃拿卡要”的现象因此大大减少。
加强基层党建，通过全面从严治党，提高规范“小微权力”制度的执行力
制度的生命力在于执行。因此，用制度规范“小微权力”，既要一手抓制度的制定完善，也要一手抓制度的执行。抓制度的执行，不仅要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，违反制度坚决查处，不留“暗门”，不开“天窗”，维护制度的严肃性和权威性，而且要提高党员干部执行制度、廉洁从政的自觉性，这也是提高制度执行力，防治基层“小微权力”滥用的治本之举。
农村基层党建是个系统工程，防治“小微权力”滥用，在当前应着力抓好以下几点：
第一，抓好支部书记和“两委”班子、“两代表一委员”的选举。农村基层“小微权力”腐败现象的产生有很多原因，其中一个重要原因是农村黑恶势力积极向政治领域渗透，操纵选举，渗入基层政权。例如，有些商人买票操控村“两委”选举，以便使其成功“助选”的一些村干部利用职务上的便利，协助其非法操控村土地交易，从而从中获取巨额利润，这严重侵占了集体利益；宗族势力干扰选举，通过换届实现“两委”干部由自己宗族代表一肩挑，利用职权为宗族牟利，损害村集体和广大村民利益；“村霸”千方百计获取人大代表、政协委员等资格，为自己戴上政治光环，以政治资本为保护伞，巧取豪夺，侵害村民和村集体利益等。治理“小微权力”腐败，首先要加强基层党建，选好村支书和“两委”班子及“两代表一委员”，使基层权力掌握在遵纪守法、为村民服务的党员、干部手里。如新会区大泽镇党组织针对上述问题，认真抓村“两委”及党代表等换届选举。
又如安徽省大泽乡镇为营造风清气正的选举环境，给每个机关干部、村（居）“两委”干部及驻镇部门负责人印发选举“九严禁”知识宣传册子和《严肃换届纪律提醒卡》。向党员、村民发送换届纪律短信，组织“两代表一委员”收看《镜鉴》教育片，听支部书记讲党课，党员及干部直接联系群众，入户传达换届纪律要求。开展 “换届我承诺”活动。组织广大党员干部、“两代表一委员”签订《严守换届工作纪律公开承诺书》，设置“公开承诺墙”，党员干部、“两代表一委员”及党员群众公开签名承诺。对党代表人选按照考察、公示、审查、核查四项程序，严把“入口关”，对涉嫌违纪违法候选人坚决撤换，顺利地进行了“两委”班子换届。新班子依纪依法秉公用权，民主决策，廉洁从政，带领村民集体致富，得到村民的好评。创新来自基层，认真总结大泽乡镇经验，使之进一步完善、提升，形成村支书及两委干部、“两代表一委员”选拔、任用制度，并在更大范围推广。
针对村民提出的乡村聘任人员中部分人员素质不高，以权谋私，侵害群众利益等问题，可制定村聘人员的选评制度，由相关干部、村民代表及在村中德高望重的党员、退休教师等组成选聘小组或选聘监督小组，并制定对村聘人员定期考核、留优汰劣解聘机制。
第二，加强支部书记、“两委”班子及“两委员一代表”的教育培训。采取行之有效的方式对上述人员进行有关习近平总书记系列重要讲话、党章党纪、法律及党务村务实用知识培训，提高他们认真履职、为民服务、遵纪守法、依规依法行使权力的自觉性。例如，河南濮阳建立了全国第一所农村支部书记培训学院，深圳宝安区党校对全区支部书记进行了全覆盖培训，很多支部书记第一次参加党校培训，收获良多。
第三，要发扬党内民主，保障党员民主权利，激发党员积极参与党内事务和社会管理、监督的积极性。有的村干部正是因为党员对村干部滥用权力采取“事不关己，高高挂起”，或利益受损“忍声吞气”的态度，才敢独断专行，滥用权力，由村官变为“村霸”。针对党员监督虚化，一些地方为党员参与党内、村内事务，行使监督权制定制度、搭建平台。具体而言，包括建立党员定期对干部述职进行评议制度；建立党代表工作室、接待日，使党代表及时听取并向纪委反映党员、群众的意见建议，以及对干部违规用权进行举报；党代表列席乡镇党委会，打通向乡镇反映群众意见及对干部滥用权力进行举报的渠道。
把制度建设、基层党建与推动基层社会治理现代化结合起来，构建农村基层“小微权力”规范运行的长效机制
治理基层腐败，上级组织及纪委的监督很重要，但只有自上而下的监督还不够。党员是党内的主体，人民是国家的主人，只有充分调动广大党员和人民群众的积极性，人人负起责任，人人参与监督，把自上而下与自下而上的监督结合起来，调动党组织、村民自治组织、企业及各种社会组织力量参与民主管理和民主监督的积极性，并且形成一套有效运行的体制机制，才能较好管住农村基层“小微权力”。例如，浙江省武义县后陈村在全国率先创建村务监督委员会，构建了党组织领导、重大问题由村民大会或村民代表会议民主决策、村委会执行、村务监督委员会进行监督、党组织和各种社会力量、社会组织依法依规有序参与民主管理和民主监督的体系，有效治理了“小微权力”滥用，并初步形成规范“小微权力”的长效机制。该村过去曾有两任支部书记因滥权违纪受到处理，人心涣散、上访不断。自新治理机制创建后，十几年来，没有发生一起腐败案件，没有一人上访。正如毛泽东同志在延安与黄炎培的“窑洞对”中指出的，我们已经找到跳出历史兴亡周期率的新路，“这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。
【本文作者为中央社会主义学院原副院长】