住房问题是关系国计民生的重大经济问题和社会问题。对于人口密集、住房资源紧张的一线城市，住房的有无关系到落户、子女入学、医疗等诸多核心公共服务的获取，对居民生活质量起到了决定性作用。共有产权住房政策的提出和实践探索，为缓解城市住房问题以及与住房相关的社会保障问题提供了一种新的思路。总结国内外共有产权住房经验，对促进我国各地住房保障工作的优化实施具有一定借鉴意义。
2017年8月3日，北京市住房城乡建设委会联合市发改委、市财政局、市规划国土委共同起草了《北京市共有产权住房管理暂行办法》（下文简称《办法》），正式面向全社会征求意见。新推出的“共有产权住房”引起了人们的高度关注和热烈讨论，在经济适用房、自住型商品房之外，《办法》对保障性住房政策作出进一步调整、优化、升级、规范，为解决居民住房问题提供更多选择。北京将成为继江苏淮安、上海之后，国内第三个出台共有产权住房政策的城市。
为解决中低收入家庭的住房问题，住房产权共有的政策法规在世界各国早已广泛存在。英国在上世纪80年代就推出了共有产权住房计划，目前，美国、加拿大和澳大利亚等西方国家在住房供应政策规定中都存在共有产权模式，即居民与政府以及其他社会机构共同出资购买一套住房，并且享有各自份额的产权，从而减轻居民单方一次性购买的经济压力。在我国，经济适用房、廉租房大多通过在价格上提供优惠而进行住房保障，共有产权这一模式尚不普遍。针对这一现状，《国家治理》周刊综合整理了国内外已有的共有产权住房实践，对各地共有产权住房的产权架构、收益分配、管理保障等方面的经验进行梳理，希望为读者更清晰地认识共有产权住房、为各地进一步改进、完善住房保障政策提供参考。
共有产权住房政策解析
根据《办法》，共有产权住房是指政府提供政策支持，由建设单位开发建设，销售价格低于同地段、同品质商品住房价格水平，并限定使用和处分权利，实行政府与购房人按份共有产权的政策性商品住房。与已经实行的经济适用房、自住型商品房类似，共有产权住房的申请要满足严格的限定条件，正在征集意见的《办法》提出的条件包括：符合本市住房限购条件且家庭成员名下均无住房、单身申请人超过30周岁等。
产权归属是共有产权住房与其他保障性住房以及普通商品房的最大差别所在。政府与个人共同享有对此类住房的产权，使得共有产权住房具有相对较低的售价。值得注意的问题是，这一产权模式对共有产权住房再上市交易是否产生影响？购买了共有产权住房能否享受到落户、入学等权益？对于后一问题，北京市住建委就意见征集情况反馈指出：共有产权住房属于产权类住房，可以按照本市相关规定办理落户、入学等事宜。而对于转让交易，《办法》规定共有产权住房购买不足5年的原则上不得转让产权，而满5年后的上市交易存在两种方式：一是购房者可按市场价格转让所购房屋产权份额，同等价格条件下代持机构可优先购买，或者转让给其他符合共有产权住房购买条件的家庭，产权性质依然为“共有产权住房”，所占房屋产权份额比例不变；二是购房者可按市场价格购买政府份额后获得住房的全部产权。
共有产权住房作为一种住房保障制度创新，相对公共租赁住房等保障手段，在解决中低收入家庭的住房消费问题的同时，能极大改善由住房财富分配不均所引发的购买力问题—部分居民的可支配收入较高，具有一定的支付能力，但由于房价增速超过收入上涨速度，单纯靠自身积累难以实现购买住房。通过实行政府与购房者按份共有产权方式，政府将其持有的部分产权的使用权让渡给购房者，进一步降低了房屋出售价格，减轻购房负担，满足了“夹心层”首次购房需求和无房家庭的住房刚需。
另外，共有产权住房明确了政府与个人间的产权份额，有利于减少经济适用住房福利性过高而产生的寻租空间。共有产权住房政策的推出，使保障房资源分配更加公平合理，对房价的平稳运行也起到一定的推动作用。北京市房协秘书长陈志认为，共有产权住房制度落实了属地和职住平衡（就业居住平衡）的原则，对于未来北京的房地产市场将产生积极的影响。同时，共有产权住房也应该是长效住房机制的重要组成部分之一。
国内已有的共有产权住房实践
2014年4月，住建部发布《关于做好2014年住房保障工作的通知》，确定北京、上海、深圳、成都、淮安、黄石为共有产权住房试点城市，希望通过各地的实践探索合理的发展模式。早在2007年，淮安市在国内首推共有产权房政策，成为6个试点城市中的首份细则实施方案。上海市则在2010年做出共有产权住房的试点，并在2016年出台《上海市共有产权保障住房管理办法》。
淮安：探索不同产权份额的共有模式
2007年，江苏省淮安市对传统经济适用房建设和供应进行了改革探索，在全国率先实践共有产权住房做法，将经济适用房的建设用地由划拨变为出让，供应分配由政府包揽包办变为政府和个人共同出资。根据淮安市在2014年12月全国住房城乡建设工作会议上的《经验交流材料汇编》，淮安市从创新共有模式、扩大保障范围、落实运营管理等方面在共有产权住房实践上作出有益探索。
拓展共有模式，让保障对象在更广的范围内自主选择。一是加大政府出资份额，政府出资比例最高可达30%，棚改家庭购买安置房政府出资比例最高可达50%，解决好困难家庭购买能力弱的问题；二是尊重群众意愿，对接普通商品住房市场，制定共有产权住房定向购买目录，政府提供不高于40%的货币补贴，由保障对象在定向购买目录内自由选购。探索公租房先租后售，成套承租政府所有公租房超过两年或者收入线已超标的，可按照个人出资不低于60%的标准申请购买；三是引进社会资本，鼓励和吸引房地产开发企业、其他社会机构参与共有产权住房保障工作。个人可在出资不低于70%的前提下，与企业两方共有，也可与企业政府三方共有，在定向购买目录内自由选购住房。
在保障范围上，将新就业人员和进城务工人员纳入保障范围，惠及更多群众。一是降低准入条件，对拥有市区城市居民户口两年以上，人均住房建筑面积低于16平方米，人均年收入不高于上年度城镇人均可支配收入的住房困难家庭，可自主选择政府货币补贴或实物配售共有产权模式；二是保障新就业人员首套住房需求，对大中专院校毕业8年之内、具有市区城市居民户口、已婚无房的从业人员，不作任何收入限制，以家庭为单位，可自主选择政府货币补贴或实物配售共有产权模式；三是为进城务工人员融入城市提供帮助，对本市户籍人口在市区务工、连续缴纳城镇社保2年以上、家庭人均年收入不高于上年度城镇人均可支配收入、在市区和户口所在地的县城无房已婚人员，以家庭为单位，可自主选择政府货币补贴或实物配售共有产权模式。
在运营管理上，切实维护群众利益，充分发挥政府投资应有的社会效益。一是规范产权各方权益。在销售合同中约定产权份额、上市交易、收益分成等各方的权利和义务，在房屋所有权证上明晰各方共有产权份额。个人对自己产权部分可抵押、可继承、可调增、可调减、可退出。共有产权期间上市交易的，出售所得由共有产权人按份额分成；二是鼓励个人增购产权。个人可以分期购买政府和企业产权，逐步形成完全产权，5年之内，政府和企业让渡增值收益、租金和利息，按原配售价格结算，5年之后，按届时市场评估价格结算，促进政府和企业资金及时回笼。也可一直自住不购买，5年之后，按照市场评估租金的90%，缴纳非个人产权部分的租金；三是抓好筹集和供应。统筹配套教育、医疗、交通出行等公共服务设施，控制保障面积标准，着力筹集和建设一批学区房、景区房、商区房、厂区房，以低于同期同地段普通商品住房销售价格的10%向保障对象出售。
淮安共有产权住房的实践，实现不同产权份额的灵活组合，保障产权各方的增值收益，并调动多方参与的积极性，初步构建了公共租赁住房、共有产权住房、普通商品住房为主的梯度住房保障和供应体系。作为国内首个共有产权住房试点城市，淮安的共有产权住房实践对处于同样发展阶段的城市探索住房保障和供应体系具有重要参考。
上海：面向超大城市“夹心层”的住房保障
2016年3月，上海市政府颁布《上海市共有产权保障住房管理办法》，面向本市符合规定条件的城镇中低收入住房困难家庭供应保障性住房，实行政府与购房人按份共有产权，并对共有产权住房的建设标准、套型面积和销售价格、使用范围和处分权利都做出限定。
共有产权保障住房采用单独选址、集中建设和在商品住宅建设项目中配建两种模式进行开发建设。单独选址、集中建设的，由政府指定的建设管理机构通过招投标方式，确定具有相应资质和良好社会信誉的房地产开发企业开发建设，或者由政府直接组织开发建设。在商品住宅建设项目中配建的，要在土地使用权出让文件中明确配建比例和建设要求，并与商品住宅同步建设和交付。建成后，配建的共有产权保障住房应当按照土地出让合同约定，无偿移交给住房保障实施机构。另外，对于单独选址、集中建设的共有产权保障住房建设项目提供用地供应、税费减免等支持政策。
共有产权保障住房供应对象限定为本市户籍，申请准入条件在收入、财产、住房和户籍等方面做出规定。对申请对象的具体要求有以下几方面：一是家庭成员在本市实际居住，具有本市城镇常住户口连续满3年，且在提出申请所在地的城镇常住户口连续满2年；二是家庭人均住房建筑面积低于15平方米（含15平方米）；三是家庭人均年可支配收入不超过7.2万元（3人及以上家庭）或8.64万元（2人及以下家庭）、人均财产不超过18万元（3人及以上家庭）或21.6万元（2人及以下家庭）。单身人士申请需要男性年满28周岁、女性年满25周岁。
共有产权保障住房的价格与产权份额综合平衡购房者的支付能力、商品住房价格等多方面因素。上海市共有产权保障住房价格设定在除去项目建设成本以外，综合考虑本市保障对象的支付能力，以及相近时期、相邻地段内共有产权保障住房项目价格平衡等因素。而购房人的产权份额，参照共有产权保障住房所在项目的销售基准价格占相邻地段、相近品质商品住房价格的比例，进行合理折让后确定；政府的产权份额由区（县）住房保障实施机构持有。上海师范大学教授崔光灿2015年针对上海市共有产权住房的具体产权比例，提出了计算公式：
购房人产权份额 = 销售基准价格/（周边房价×90%）
按周边房价的90%计算主要是考虑周边房价有开发商的利润部分，政府进行了相应的折扣。具体到不同项目，政府与个人的产权比例有“3：7”“4：6”等多种情况，这一比例在合同中约定，主要用于以后共有产权住房上市时的收益分成。其中，政府持有的产权份额主要由政府直接或间接的各种投入构成，比如投入的市政、公用等配套资金，减免的土地出让金、行政事业性收费及其他税费等，而购房人的产权份额主要由其购房出资构成。
共有产权保障房可在5年以后上市交易，上市转让或者购买政府产权份额后住房性质转化为商品住房。取得房地产权证满5年后，共有产权保障住房可以上市转让或者由购房人、同住人购买政府产权份额。政府在转让过程中政府有优先回购权，放弃优先购买权方可向他人转让。根据相关规定，购买政府产权份额和政府回购的交易价格，按房源项目市场基准价格及其浮动幅度计算；上市转让的价格，按照上市转让价格及其浮动幅度计算，但不得低于房源项目市场基准价格。政府回购共有产权保障房后，可继续作为共有产权保障房或作为其它保障住房提供给符合条件的家庭。
作为国内人口最为密集、住房供应最为紧张、房价最高的几个城市之一，上海市共有产权保障住房实践对北京以及其他人口密集的超大城市具有重要参考意义。上海共有产权住房对于解决中低收入人群的住房保障问题意义重大，根据上海市住房和城乡建设委员会统计，截至2016年年底，上海市约有8.9万户家庭签约共有产权保障住房。对于人口密集的一线城市，未拥有户口的新居民能否获得户籍居民一样申请共有产权住房的权利，也是保障性住房制度设计上应该考虑的一点。上海市的共有产权住房对象仅限于上海户籍居民，如何解决人数众多的外来人口住房保障问题，依然是值得关注的重要问题。
国外共有产权住房实践经验
英国：多样、灵活的共有产权住房设计
英国的共有产权住房制度源于1980年启动的“共有产权计划”，90年代又推出了“居者有其屋计划”，其目标是解决扩大住房保障覆盖范围与资金不足、供应能力有限之间的矛盾，使政府有限的保障资金能重点用于公共租赁住房建设。这既为建设更多的住房准备资金，也能减轻居民的住房开支负担。2006年后，为进一步扩大保障规模并减少公共开支，英国政府又推出了“新居者有其屋计划”，结合了“共有产权计划”和“居者有其屋计划”，旨在通过住房产权分享的方式帮助特殊群体实现购买住房的计划，由住房协会推出产权分享可支付住房（Affordable Housing）。政府通过对住户购买的产权份额设置上限，干预市场住房资源流转，以此来资助大约10万个家庭在 2010年之前拥有自己的住房。它由3项目子计划组成，包括“社会住房购买计划”“新建住房购买计划”和“公开市场购买计划”。
自2011年以来，英国住房与社区机构（HCA，Homes and Communites Agengy）共提供了近41000套共有产权的经济适用房，平均每年供给超过8000套，但仍不能满足公众的需求，2015年英国政府宣布拨款41亿英镑，扩大共有产权的供给量，计划在 2016至2020年5年内新增建设135000套共有产权住宅，相比前一个五年实际供给增加229%。
英国的共有产权住房主要有共有产权和共享权益两种形式。共有产权模式是指购房者和属于政府部门的住房协会，或其他机构等合作出资购买住房，并按照各自出资份额共同拥有产权，份额一般在25%-75%之间。购房者通常单独占用住房，并需要向住房协会定期缴纳非产权部分房屋租金，在处置住房时会受到限制。另外，在住房上市交易时，所获全部收益将按照产权所属方各自产权份额分配。“社会住房购买计划”“新建住房购买计划”都属于共有产权模式。
共享权益模式下购房者对住房享有完整的所有权，购买房款会享受到住房协会提供的无限期免息权益贷款。购房者对住房的完整所有权仅体现于居住上，在对住房进行上市交易时须按照产权比例与住房协会分享收益，其中住房协会的产权部分对应无限期免息权益贷款数额占房价总额的比例。“居者有其屋计划”“公开市场购买计划”就属于共享权益模式。
两种产权共享形式最大的区别在于所有权的完整性上。在共有产权模式下，购房者与住房协会都只拥有住房产权的一部分，在共享权益模式下，住房产权则全部归购房者所有。但是，两种形式在财产权益的构成方面，均为购房者与住房协会按照各自出资份额共同享有，此处涉及到的共享，是处分权和收益权的共享。
可以看出，英国的共有产权住房与我国的共有产权住房最大的区别在于住户是否需要为尚未取得的住房所有权向政府部门缴纳租金，而以免息权益贷款为主要特征的共享权益式住房也是一种重要创新。英国的共有产权住房在制度设计上有较大的灵活性，提供了多样化的产权架构与转售模式，可以有效满足不同人群的不同住房需求，这对我国的共有产权住房探索实践具有很大的参考意义。
美国：共有产权住房管理的市场化与专业化
美国的共有产权住房在建设过程中接受政府不同形式的补贴，之后面向中低收入家庭提供介于租赁和完全自有之间的权益共享，这与英国的共享权益住房有类似之处。根据产权管理架构不同，美国保障性共有产权住房主要有三大类：限制合同住房（Deed-Restricted Homes）、社区土地信托住房（Community Land Trust）、有限产权合作房（Limited Equity Cooperatives）。
限制合同住房在住房合同中设置限制条款，购房者对房屋的转让等要满足限制，通常政府也对此类住房享有优先回购权。社区土地信托住房的购房者只享有住房的所有权和土地的租赁权，土地所有权归社区所有，实现土地和其上的建筑物的产权分离。有限产权合作房由政府特许的公司持有和经营，购房者拥有对住房最终的控制、运营和执行权，但在占有和使用上与住房公司是特殊的租赁关系，需要按月支付费用，包括抵押贷款还款、物业税、物业费、保险费和水电支出等。
除了产权归属模式不同之外，美国的共有产权住房项目还依据保障对象、目标退出周期以及住房市场的基本背景等因素分为封闭式、半封闭式和开放式三种。封闭式项目严格控制转让对象与价格，保证房源持续用于政府确定的保障对象；半封闭式项目中政府仅控制可转让的对象，对转让价格不再控制；开放式项目则对购房人将房源向市场出售限制较少。
在住房转让交易时，封闭式住房的价格要按照严格的公式计算，有指数式、分项式、评估式、成本式四种不同的公式法则。目前运用较为广泛的是指数化公式以及以成本法确定的价格公式。开放式住房的转让收益可以参考四种比例：一是按照首次购房时的产权比例；二是政府获得超过首次购房时的产权比例的分成（如政府对购房人的价格扶持比例为 20%，则要求转让后分成收益为增值的40%）；三是政府获得收益的比例随着时间延长不断增加；四是无论购房时的产权比例如何，政府都按固定的增值比例获得分配收益。
美国共有产权住房在产权架构、限制对象、转让管理等方面都有完善的设计。可以看出，我国的共有产权住房再上市交易时的价格设计与收益分配都与美国的实践有相似之处。另外，美国共有产权住房管理机构的专业化和市场化也值得我们学习。以社区土地信托住房和有限权益合作住房为例，社区土地信托住房的土地所有权归是非营利的、具有社区背景的公司所有，有限权益合作住房所有权归政府特许的公司所有，住户要与专门的公司而非政府机构打交道，从效率、市场性、专业性等各方面而言都更有保障。
结语
众所周知，住房问题的特殊性、重要性和长期性都导致了解决住房问题的复杂性和困难性。住房问题的解决不仅仅是满足家庭住房消费需求，更是实现社会不同阶层家庭资产与财富积累均衡化、化解因住房问题引发的起点不公平而导致的社会问题、保障社会和谐稳定发展的重要措施。当前，在我国许多城市住房资源紧张、房价高企、房地产泡沫严重的现实情况下，解决住房问题不仅仅是民生问题，更是有效调整产业结构、促进经济健康平稳发展的重要途径。从共有产权住房的国际国内实践可以看出，住房问题的解决需要结合各地实际情况，通过多种手段对住房政策逐步调整。当前推出的共有产权住房实践，是对现行保障房制度的一次必要性矫正纠偏，是避免用经济适用房寻租、保障性住房建设忽视配套措施导致入住率低、缺乏后续供应管理等诸多弊端的重要创新，有利于从制度层面革除以往保障性住房存在的痼疾。当然，共有产权住房的推出，对于抑制投机性炒房、平抑北京等一线城市的房价、探索形成房地产价格长效机制的意义也十分重大。通过共有产权住房在制度上的完善设计，优化保障性住房分配，能够最大限度的带动住房市场价格回归理性周期中，真正满足人民群众多样化、多层次、多方面的需求，为人民群众提供更舒适的居住条件。
【执笔：董惠敏】