【摘要】建立租购并举的住房制度，发展住房租赁市场，是当前我国深化住房制度改革，在住房领域实施供给侧结构性改革，以及促进房地产市场稳定的长效机制建设的重要工作内容。如何结合我国住房租赁市场发展的特殊背景和突出矛盾，有针对性地建立和完善有利于加速我国住房租赁市场发展的体制机制和政策体系，对促进住房租赁市场健康发展至关重要。
【关键词】住房政策 租赁市场 机构出租者 【中图分类号】F293.3 【文献标识码】A
租房需求集中在青年人群体，住房租赁市场发展潜力巨大
购买和租赁，是人们获取住房的两种基本形式。买房自住和租房租住的差别在于是否存在投资行为。影响租买选择的主要因素，一是反映家庭支付能力及偏好的收入、财富和人口统计特征，二是反映租买相对成本的房价、租金、通货膨胀率、交易成本等。一般认为，买房家庭在搬迁时会面临比租房家庭大得多的交易成本，因此流动性较大的家庭往往会选择租房，包括年轻人家庭，或到某城市短期工作的家庭。
随着经济社会的发展，居民对租赁住房和租赁住房服务的需求与日俱增，尤其是像北京、上海等超大城市，由于人口结构中的青年人占比较高，而青年人群体存在职业发展尚未稳定、工作地点流动性大、不愿意被住房束缚、购房支付能力阶段性不足等特点，租房需求甚至超过购房需求。
根据国家统计局第6次人口普查等数据估算，2016年我国城镇常住人口中有约21%租房居住，租住人口总量约1.66亿人，主要是外来务工人员、新就业大学生等非户籍常住人口，其中35岁以下的青年人占86%。租住人口比例一般与城市人口规模、经济发展水平、常住人口中非户籍人口比例成正比。
北京市租住比重约为37.2%，在约800万租住人口中，非户籍常住人口占75%。租赁住房的人员年龄以20至30岁为主，约占全部租住人口的74%，平均月收入低于1万元的占70%；上海市租住比重约为39.6%，在约970万租住人口中，非户籍常住人口占80%。
从住房租赁市场发展的国际经验和国内趋势看，我国城镇住房租赁市场发展的潜力还非常大，不论是从潜在的租住人口，还是从潜在的租金支出规模上看。
因此，利用供给侧结构性改革的思路，借助住房租赁市场立法，通过培育住房租赁企业、规范租赁行为、提高租赁合同社会保护意识和能力、消除住房租赁权歧视、让租房居民享受平等的公共服务和社会权利等发展住房租赁市场，尽快补齐住房市场发展中的这个短板，对完善住房基础性制度和长效机制，促进新型城镇化发展和住有所居目标的实现，都有非常重要的现实意义。
从目前租赁立法的情况看，2017年5月，住建部起草了《住房租赁和销售管理条例（征求意见稿）》，就首部住房租赁立法向社会公开征求意见。在地方房屋租赁市场立法中，确立的主要制度有：租赁管理多部门联动制度，房屋租赁登记备案制度，推广使用示范合同文本制度，最小出租单元、最低人均面积限定制度，租金管理、发布制度，房地产经纪规范服务制度，信息共享制度，信息保护制度等。
租房总体上不如买房，是影响住房租赁市场发展的关键
租房不如买房格局的形成，有多方面的原因。一是传统观念上的重购轻租，如“有土斯有财”“有恒产者有恒心”等，中华传统文化给住房所有权赋予了太多的非居住功能。二是经济方面的租不如买，住房市场化改革以来，房价持续快速上涨，许多买房家庭的住房增值收益远远超过劳动收入，更增强了居民买房居住的意愿。三是法律方面对承租人权益保护不够，租赁关系不稳定，租赁价格随意上涨，导致租赁纠纷较多，承租人处于弱势地位，缺乏安全感。四是制度设计上存在对租住家庭的歧视，租住与自有自住家庭在子女入学、劳动就业、社会保险、医疗卫生等基本公共服务方面不能享受同等待遇。
此外，住房租赁市场还存在一些现实矛盾。一是租售比（每套房的月租金与房价之比）不合理。据测算，北京、上海、深圳等地住房的租售比大体在1:500—1:600之间，对应的年毛租金收益率只有2.0%—2.4%，连融资成本都难以覆盖，因此企业不愿意投资持有租赁住房。二是住房租赁税负重。企业出租住房税收占租金总额的15%以上，其中按租金收入的12%缴纳房产税尤其不合理，影响专业化住房租赁企业发展。租售比不合理、租赁税负重，导致租赁住房的房源供给主要来自于个人和家庭，分散凌乱难于监管。三是住房租赁基层监管力量不足，缺乏必要的监管手段和工具平台，政府部门之间也缺乏协调联动和信息共享。
住房租赁行为不规范，阻碍租赁市场健康发展
住房租赁市场上参与者行为不规范，主要表现在以下方面。一是不遵循住房租赁交易规范流程，不使用租赁合同示范文本，利用虚假信息诱骗和恶意欺诈现象较多，导致承租人权益不能得到有效保护，租赁纠纷多。二是违法出租房屋多，许多租赁住房在建筑、消防、卫生等方面存在安全隐患，与租赁住房相关的社会治安问题也比较突出。三是住房租赁合同备案率低，不少城市不到1％，导致政府难以有效地认识把握市场状况，更难以通过提高市场透明度等手段引导住房租赁市场发展。四是一些从事房屋租赁业务的中介公司经营行为不规范，少数中介公司骗取中介费，挪用租金侵占押金，从业人员素质亟待提高。参与者行为不规范的原因主要是以下几方面。
首先，法律法规不健全。西方发达国家基本都通过民法典、住房租赁法等法律，对租金与租金调整、租期、居住条件以及租客权益保护等进行了规定。而我国目前缺乏专门的住房租赁立法，相关法律规定散见于《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国合同法》等法律法规，对住房租赁行为的管理缺乏必要的法律依据。
其次，私人出租住房占绝对比重。根据全国第6次人口普查数据测算，我国租赁住房来源中有约90%来自私人家庭，规模经营的市场化住房租赁企业仅有1%左右市场份额。租赁住房的出租人多为个人和小规模中介，多以隐形市场形式出现，规范和管理难度大。而集体土地上的、城中村中的出租房屋大多游离在政府监管体系之外。
再次，政府监管力量薄弱。许多城市没有专门的房屋租赁监管机构，即使有专门的管理机构，往往监管队伍的规模也非常小，监管覆盖范围有限。管理手段也比较落后，大部分地方还停留在收费办证的管理水平。各地普遍没有建设住房租赁管理信息服务平台，不具备为住房租赁市场提供现代化信息管理和服务的能力。一些城市从加强流动人口治安管理的角度对加强租赁管理做了积极探索，但缺乏稳定的经费渠道，难以形成长效机制。对中介机构的监管，既没有专业资质和执业资格管理，也没有建立信用管理体系，缺乏有效抓手，监管不力。
市场化机构出租缺位，难以发挥市场引领和示范作用
机构出租人，是指以机构为主体批量经营租赁住房的出租人。机构出租人大致有三种类型，一是作为持有者、投资者或业主拥有租赁住房的企业或机构，二是受机构或个人业主委托负责租赁住房运营管理和服务的企业或机构，三是既是租赁住房业主，也同时提供租赁住房运营管理和服务的企业或机构。在一些发达国家，由住房合作社、住房协会等各类机构投资者出租的住房占比约为25%—30%。
机构出租人对住房租赁市场发展有着重要作用。国外相关经验表明，随着机构出租人参与水平的提高，租赁住房供给量会显著增长。良好的租住体验，还有利于提高居民家庭租住的比重。以机构为主体的出租人也更便于政府监管，机构出租人的规范经营也会给个体出租人起到示范作用，带动整体市场规范化运作。机构出租人会直接与个体出租人、中介形成竞争，将有利于承租人群体整体福利的提升。
遗憾的是，我国住房租赁企业长期缺位，即使近年来专门从事住房租赁的企业有所发展，但其市场份额也很小。其主要原因，除了租售比失衡、税负重，导致住房租赁业务盈利能力不足，租金回报率整体偏低，住房租赁市场对机构投资者缺乏吸引力外，长期融资难、土地成本高、规划建设政策不配套也是重要原因。
多管齐下，促进住房租赁市场健康发展
要想促进住房租赁市场发展，首先要打造一个让城镇居民愿意选择租赁住房的市场环境；其次是要改善住房租赁市场的供给和服务，培育机构化、规模化、专业化住房租赁企业；三是要提高市场透明度，有效引导市场预期；四是完善租赁市场立法和机制体制建设，规范市场参与者行为。具体的政策建议包括以下四个方面。
一是加速落实国家关于培育住房租赁企业的土地、金融、税收和规划建设支持政策，鼓励规模化住房租赁企业发展。发展机构化和规模化住房租赁企业，短期内最突出的意义是有利于租赁市场的规范和透明，在以个人或家庭出租为主的住房租赁市场上起到示范作用。从中长期的角度看，机构化规模化租赁企业的发展，会推动租赁住房投资、运营管理的专业化，有利于基于租赁住房资产的房地产信托投资基金（REITs）的产生和发展，让一部分个人住房投资者的投资模式发生转变，即从直接购房投资转向购买REITs产品间接投资。
二是鼓励有条件的国有企业转型为住房租赁企业。我国商品住房开发销售的市场上，开发建设能力总体过剩，加之土地供给等方面的原因，市场竞争越来越激烈，而在新建商品住房和存量住房租赁这个市场上，还缺乏足够的供应者，在国家倡导构建租购并举的住房制度、发展住房租赁市场的时候，国有企业有责任走在前列。
三是建立租金动态监测机制提高市场透明度。租金是住房租赁市场上的价格，准确及时地把握住房租金的现状与变化趋势，对于引导租赁市场参与者行为、促进租赁市场稳定，具有重要意义。从政府承担的住房责任出发，政府一般要关注两类租金。一类是城市基准租金，该租金是在市场租金基础上通过估算形成的，是政府住房保障体系中向保障对象发放租金补贴或向保障性住房运营企业发放财政补贴的基础。另一类是租赁住房市场租金，包括租金水平及其变动，通常用租金指数来表达，如英国国家统计办公室(National Statistics Office)定期公布的私人住房租赁价格指数(Private housing rental price index)。租赁住房市场租赁价格指数可以用来指导租赁双方的租金确定和调整过程，也可以引导租赁住房投资者的投资行为。建议尽快着手研究编制这两个住房租赁价格指数，前者可以基于政府住房租赁交易服务平台的业务数据由住建部门负责编制，后者可由统计部门编制，与二手住宅价格指数一同发布。
四是建立房地产经纪机构和经纪人持牌制度。2016年8月，住建部等七部门联合印发了《关于加强房地产中介管理促进行业健康发展的意见》，进一步规范中介服务行为，完善行业管理制度，加强中介市场监管。通过在全国范围内部署开展房地产中介专项整治工作，重点整治发布虚假房源诱骗消费者、侵占或挪用交易资金等十类违法违规行为，多次公布各地查处的中介行业违法违规典型案例，取得了较好的效果。我国房地产市场要实现长期持续健康发展，建立具有中国特色的房地产经纪服务机构和个人持牌执业制度非常重要。
（作者为清华大学房地产研究所所长，清华大学建设管理系教授）
【参考文献】
①徐跃进、刘洪玉：《我国住房租赁市场发展机构出租人之探讨》，《中国房地产》，2015年第33期。
责编/贾娜 美编/于珊
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