社会治理要以维护最广大人民的根本利益为目标，针对国家治理中的社会问题，改善民生、化解社会矛盾、促进社会公平、推动社会和谐有序发展。党的十八届三中全会提出，创新社会治理必须改进社会治理的方式，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。
结合党的十八大以来创新社会治理的各项政策，我国部分地区在社会建设实践中探索出“一核多元”“网格化”“参与式预算”等社会治理模式，这些探索实践均有着深刻的历史渊源和现实基础。那么，近代以来我国社会治理模式走过了怎样的历史道路？党的领导与社会治理创新之间的关系是什么？基层党建推动社会治理创新的实践路径有哪些？针对这些问题，《国家治理》周刊编辑部在梳理近期专家学者观点基础上，进一步总结提升，希望针对基层党建引领社会治理创新这一主题为读者提供参考借鉴。
近代以来我国社会治理模式变迁
近代以来，我国社会治理模式经历了两次重大转折，在新中国成立前、新中国成立到改革开放之间、改革开放后三个时期形成了不同的社会治理模式。这三种治理模式有着不同的经济基础和治理目标，也反映了中国国家与社会关系变迁的百年历史潮流。
新中国成立前：土豪劣绅兴起与社会治理失效
我国古代集权体制下的社会，在社会结构形态上，是皇权、绅权的结合，国家治理是皇权支配下的“乡绅自治”。乡绅以其功名或家族威望来引领基层社会的道德风尚，维护基层社会秩序。在皇权对地方基层社会的管理和控制力有限的情况下，需要通过胥吏承担税收和治安两项公共事务。胥吏是国家编制外的非正式官僚，利用介于中央政府权力和基层权力之间的双重角色，攫取个人的利益，存在大量欺上瞒下，中饱私囊的现象。总的来看，中国传统社会中，国家权力、乡绅、胥吏共同控制分割了基层社会权力，形成一种较为稳定的社会治理体系。
近代以来，科举制的终结与君主专制中央集权的政体瓦解，使得乡绅失去了维持其影响力的政治基础，导致基层社会土豪劣绅兴起。同时，民国中央政府面临着现代国家建构任务与内忧外患的现实处境，国家在税收汲取、军事和市政目标方面不断扩张。所谓现代国家建构，实质上是国家与社会关系的重新调整，当中国脱离传统皇权下“编户齐民”的“吏民社会”之后，一种法治的，以保障公民权力为目标的现代国家与社会关系亟待建立。然而，经济基础的薄弱、中央政府有效性的低下、连年的战乱、帝国主义列强对中国主权的侵占等因素共同导致胥吏、土豪劣绅、地主等长期控制基层社会，在中央政府和基层民众之间形成自利性的中介势力，其不良结果就是造成社会治理长期处于失效状态。
新中国成立后到改革开放前：单一权力中心的社会管理和控制模式
中国共产党通过新民主主义革命和社会主义革命，建立了单一权力中心的社会管理和控制模式，消灭了自古以来长期存在的胥吏阶层和近代以来横行的土豪劣绅。通过强化党对基层社会的财税汲取和社会动员能力，将力量集中于实现国家的现代化建设。
在这一时期，社会治理的目标诉诸“群众动员”的独特方式来实现。为加快实现国家工业、农业、国防、科技“四个现代化”，党和政府实行一种高度政治化、革命化的治理方式，大大增强了基层社会治理体制的有效性。在城市和农村，分别通过“单位制”和“人民公社体制”实现国家与社会高度一体化。
对于城市社会治理，党和政府通过“单位制”在纵向上将全体基层民众控制在自上而下的科层制单位管理体制中，每个人的一切工作收入、社会福利保障都依赖单位提供。同时，党和政府通过“街居制”的社会治理模式，借助街道办和居委会在横向上实现了对社会全体居民的属地管理，严格限制流动人口，管控外来人口，维护社会治安。在新中国成立后到改革开放前这一时期，“单位制”和“街居制”极大的提升了中国城市的基层治理水平。基层党委对基层社会组织如工会、共青团、妇联实现强有力的组织和领导，社会动员能力极大提高，但也导致片面强调集体主义。过度政治化的工作方式造成了对个体利益保障的忽视以及对于少数不同意见缺乏反馈等负面问题。
在农村，党和政府借鉴革命战争时期的工作经验，带领全国农民完成了土地改革，为农村经济的发展奠定了基础，保证了乡村治理的顺利进行。党和政府在农村地区普及人民公社“三级管理制度”，基层社会治理体系由上到下分为公社、生产队、生产大队三级，以严密的层级管理实现对农村社会的控制，由此将农民纳入国家政治体制的管控范围，相对于中国传统社会“皇权不下县”的治理状态，人民公社第一次彻底实现了最高政治权力对最基层普通民众的直接管理。但是，人民公社制将农村居民的生产、生活与国家基层政权紧密的捆绑在一起，又用行政手段严格限制了农村人口流动，形成了城乡二元的政治和社会结构。极左思想入侵农民的政治参与过程，导致农业生产脱离实际，“浮夸风”盛行，造成农村经济发展严重停滞。
这些单一权力中心的社会管理和控制模式导致的严重后果就是社会活力的丧失。经济增长停滞，普遍的贫困，另一方面又形成了全体民众对国家的高度依赖性，社会主体、社会组织丧失了独立性，社会治理体系出现结构性危机。
改革开放后：“乡政村治”与党领导下的多元参与模式
1978年以后，党和政府正式确立了“以经济建设为中心”，实行“改革开放”的基本国策。1994年我国正式提出建立“社会主义市场经济”。经过几十年的发展建设，中国的经济实力显著增强，这也带来利益主体的多元化和利益要求的多样化，社会上不同利益主体矛盾冲突逐渐增加，人民群众对社会保障和基本公共服务的需求日益提高。由此带来的社会治理对象和社会治理事项日趋复杂，社会治理模式为适应这些新问题必然要进行改革提升。
对于城市来说，社会主义市场经济的确立使得“单位”逐渐剥离为职工提供公共服务的职能，回归其工作人员管理本位。经济社会的快速发展，使得街道、社区的流动人口大量增加，非户籍人口、外来人口大量涌入社区也导致原本的“街居制”面临维护社会治安和供给公共服务的极大压力。在此情况下，为了维护自身利益，保证公共服务的供给，社区居民参与基层社会治理的意愿大大增强，各种社会组织的作用进一步得到发挥。党的十八届三中全会提出“激发社会组织活力”的目标任务。近年来，各省市逐渐推行实施行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类社会组织直接登记工作。当社区公共服务部门、社区居委会、社会组织各主体共同参与到社会治理中时，基层党组织组织软弱涣散、难以对各利益主体有效领导等问题逐渐显现。如何通过党建引领，协调各个主体的利益博弈，成为基层党委需要应对的迫切任务。
对于农村来说，“家庭联产承包责任制”的正式建立，终结了高度集中的农村计划经济体制，为与此相适应，国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，到1985年“人民公社”模式正式退出乡村基层社会治理的舞台，实行乡一级政权为国家最基层政权、村一级由村委会实行村民自治的“乡政村治”模式。随着经济社会的进一步发展，乡镇基层政府兼具代表上级政府维护政权稳定和推动经济发展的双重任务，村委会代表村民实行监督的权力逐渐被架空。这给基层政权自利行为提供了运作空间，使基层社会治理逐渐偏离了公共服务、公共利益，农民群众与基层政权的矛盾日益突显出来。例如，基层乡镇政府在“项目制”的乡村建设模式下，掌握着农村土地规划使用权，在相关法律尚不健全的情况下，为少数党员领导干部迷失自我、从中牟取私利提供了可乘之机，危害农民群众的公共利益。
纵观新中国成立前、新中国成立后的前30年、后30年的社会治理变迁历程，可以发现，我国的社会治理模式反映出了不同阶段的特定经济社会发展目标和经济发展水平，同时党的领导和基层党组织建设在我国的革命和建设过程中发挥着不可或缺的作用。在新中国建设的前30年，基层党组织全面深入到对基层社会治理的领导之中，而改革开放至今，伴随着治理主体的多元化和利益要求的多样化，基层党组织建设与参与基层社会治理的各个主体之间的关系正在发生转变。
党的领导与社会治理创新
当前，党的领导和社会治理关系紧密、不可分割。将执政党与领导党集于一体，不仅具有政治制度优势，也使中国共产党在社会治理中承担着重要责任，成为社会治理中不可或缺的重要角色。
党的领导在社会治理中的作用
通常来讲，国家的社会治理结构主要由三个方面决定：经济社会所处的发展阶段；所处时代中社会治理理念、思想、方式；国家的性质。根据当前中国社会环境来看，依法治国、协商民主、公众参与已成为社会治理的主流趋势，这几个因素也都是社会治理不可或缺的。从国家所处的发展阶段来看，我国仍是社会主义发展的初级阶段，主要目标是实现国家治理体系和治理能力现代化。在这种背景下，对推进社会治理现代化提出了更高更快的要求，需要党和政府合力实施行动。从国家的性质分析，“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。中国共产党则是中国工人阶级和中华民族的先锋队，也因此决定中国共产党成为执政党、领导党。
我国目前所处的现状，决定了现阶段我国社会治理结构的特征：“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”这在强调我国社会治理的多元化、系统化的同时，也体现了我国社会治理结构中党的领导地位的鲜明特征。
坚持党的领导在社会治理中的主体地位，是我国社会治理结构中“中国特色”的主要表现之一，更是中国社会治理结构形成的历史必然性的体现。同时，中国共产党作为执政党、领导党，在社会治理中也起到了总揽全局、协调各方的领导核心作用。
社会形势预测。社会治理需要依托社会预测为基础，社会预测也是开展社会治理的必要前提。理论立党是中国共产党的特色，在共产党的领导下，依托马克思主义理论研究队伍，社会发展的一般规律和趋势得以逐渐明确。同时，中国共产党作为一个现代化政党，深受中国传统文化的影响，对中国社会发展有着深入、准确的分析判断，这有助于进一步防范社会风险。
促进社会融合。多元社会的融合实质是社会治理的主要意义。市场经济利益的多元化、市场主体平等化、社会治理民主化等趋势，无一不要求中国共产党更好地发挥其社会整合的作用。这需要从价值、制度、组织三个维度进行整合。其中，价值整合是指从意识形态、信仰等方面凝聚群众思想，进一步增强社会凝聚力；制度整合则是对人民的权益的保护；组织整合是对人民生活、工作中的共同体的整合，搭建起日常生活所需的平台。
完善法律制度建设。社会治理体系的高效运转需要依托科学、完善的法律制度，即法律的完备程度和法律制度对社会发展规律及人民权益的反应程度。这就对顶层设计与基层的互动提出了更高的要求。此外，完善、先进的法律制度可以消除落后制度对社会发展的阻碍。中国共产党是按照马克思主义建党原则建立的先进政党，能够依托先进的理论基础推进社会治理相关政策的科学配套，推进社会治理制度体系化建设，为社会治理发展提供制度保障。
党的领导与社会治理创新的关系
社会治理创新的提出是对我国社会管理实践经验的阶段性总结，更是主动回应社会新挑战的现实需要。过去的一段时期内，我国的社会管理活动由于受到各种因素影响，表现出管制思想严重、行政色彩浓厚、人治大于法治的特征。同时，经济体制的变革、利益格局的调整、社会结构的变动、思想观念的变化等因素，都表明了传统的社会管理已经无法满足当下的社会需求而迫切需要改革。创新社会治理这一全新政治理念的提出，体现了中国共产党执政能力的提高以及对马克思主义国家理论的不断创新，也表明我们党能够准确把握社会政治发展规律。其中，社会治理创新主要分为社会治理主体创新、社会治理体制创新、社会治理机制创新三个方面，这三方面和党的领导有着必然的联系。
社会治理的主体创新。党的十八届三中全会关于全面深化改革的《决定》提出，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与。由此可见，我国新型社会治理是一元主导、多方参与、各司其职的合作共同治理。社会治理的主体创新需要正确认识到社会治理主体的多元化，并用多元结合的社会力量实施治理合作。社会治理实则是一种执政党领导、政府负责、社会协同、公众参与的多方力量合作的治理。现阶段，中国正在进行的社会转型也是一种介于政府管制模式条件下的社会治理及公民自治模式条件下的社会治理之间的混合治理模式，但是由于中国国情的特殊性，政府依然是社会治理过程中缓解社会主要矛盾及维护社会稳定的主要角色。在未来发展中，中国社会治理会向公民自治方向发展，但是要注意，在公民自治的发展趋势下，社会治理工具官方承载主体需合理退缩，而民间承载主体需合理扩权。
社会治理的体制创新。社会治理创新离不开社会治理体制的创新。我国已经进入后工业化阶段，而后工业化已经造就了新的社会形态，在社会治理的意义上，已经呈现出多元治理主体并存的局面。从这一现实出发，合作治理是社会治理变革的归宿。而合作治理的关键是要处理好政府与社会的关系；在推进社会治理体制的创新中，政府承担责任与社会承担责任的边界需逐渐清晰起来，政府、市场、社会三方治理内容和方向需要逐渐明确起来。同时，在社会治理的体制改革中，政府应该通过制定相应的政策法规来组织、促进、协调、监督各类社会组织履行各自的社会治理职责。由此观之，为了进一步落实社会治理创新，必须坚持党的领导，同时激发人民的力量，加强统筹协调，推进科学治理，强化法制机制，建立制度保障，加强理论研究。
社会治理的机制创新。有专家从复杂网络理论和协同学等理论出发，提出八项社会治理的协同机制，即社会治理多元主体复合的协同创新机制、社会治理公众参与的“多中心协同治理”机制、资源整合协同机制、价值整合协同机制、利益整合协同机制、制度协同机制、社会治理协同实施机制、社会治理信任及可信承诺机制。从社会治理中各机制的互动及政治体制环境出发，国家治理和政府管理中的软法治、市场机制不完善、网络治理机制的弱化以及基层政治体制的不完善是当前我国治理现代化过程中出现的一些负面情绪等不和谐现象产生的主要原因。而各种机制的良好互动则是构造社会稳定的必要条件。在此之下，需要我们坚持党的领导，通过政治体制改革为各机制的和谐互动提供良好的社会环境。
基层党建推动社会治理创新的必然性与实践路径
社会治理在不同层级中体现为不同结构特征。基层社会的社会治理结构特征是“党的领导、村（居）委主导、村（居）民主体、其他组织共同参与”。无论在基层还是整个社会，社会治理结构中的党的领导这一核心和特色不会改变。社会治理体系创新的提出是我们党长期社会管理实践经验的阶段性总结和理论创新的升华，也是主动回应社会新挑战的现实需要。
基层党建在社会治理创新中的必要性
加强党在社会治理中的领导，夯实社会治理中党的领导地位，关键是要做实党的基层组织，健全和完善党组织，实现党组织全覆盖。基层是维护社会稳定的第一道防线，只有把基层基础工作做扎实，才能把情况掌握在基层、把问题解决在基层、把矛盾化解在基层、把感情融洽在基层，从而为实现社会长期和谐稳定打下坚实的基础。
随着社会主义市场经济体制的建立和完善，出现了诸多的新组织、新群体、新阶层。党组织如何领导社会，把握社会发展方向、引领社会前进是当前党面临的重要任务。解决这些任务的前提条件是党组织的发展和完善，在新的群体、新阶层、新组织中锲入核心领导力量。基层党组织是党全部工作和战斗力的基础，是党执政的根基。在社会治理创新中要加强基层党组织建设，提高其社会治理能力，充分发挥引领服务群众、反映群众诉求、化解矛盾的作用。这要求必须在基层社会、新经济和新社会组织、新群体中发展党员，建立党组织，将各地先进的经验，特别是推进基层党组织的重要模式，如楼宇党建、区域化党建等，复制并进一步推广，不断加强基层党组织的力量。同时，在新经济组织和社会组织的领导机构中，按照要求“设立党组”，确保“党的理论和路线方针政策得到贯彻落实”。当前农村地区的党组织建设也同样如此，中国共产党在中国农村的组织，本身就是中国社会发展最重要的动员载体和动员主体，基层社会的稳定与否很多时候取决于党的基础组织作用能否有效发挥，取决于党组织能否成长为多元治理主体的政治核心。
此外，城乡基层自治组织不仅是城乡居民生活的家园，同时也是党委政府与群众之间联系的桥梁，是政府做好社会治理和公共服务工作不可缺少的帮手，是社会治理的基本单元。所以，应发展和完善城市社区居委会和农村村民委员会等基层自治组织建设，强化城乡社区自治和服务功能，发挥它们协调利益、调解民间纠纷、为政府排忧解难的作用。
基层党建推动社会治理创新的实践路径
建立科学的基层党建理念。以基层党组织建设的创新推动社会治理的创新，首先必须确立科学的基层党建理念。科学理念是实践创新的思想基础，实践创新是科学理念的实现形式。始终坚持党在基层社会治理中的领导核心地位，是创新社会治理的必然要求，但为了适应我国社会治理结构的转型变化，基层党组织领导核心的内涵需要根据形势的变化而调整，通过领导方式的变化来实现。要实现治理观念由“直接领导”向“维护权利”转变，明确“代表群众根本利益”的科学理念。具体来说，一是基层党组织要由传统的以领导、控制、命令为主要特征的权力领导，转变为以代表、维权、服务为主的政治领导。二是实现治理观念由“经济型党组织”向“社会治理型党组织”的转变，明确“全面发展”的科学理念。要对基层党组织的社会治理职能作出新的定位，改变传统的重经济建设、轻社会管理的“错位”观念，街道（乡镇）党委不再履行经济职能，主要负责社会管理和服务，以解决社会组织发展中遇到的各种问题。三是实现由“管控为主”向“服务为主”的治理理念的转变，明确“服务人民群众”的工作意识。要按照党的服务宗旨体制化、职能化、长效化的要求，把改善民生、服务群众纳入到党的建设的日常工作，作为基层党组织的经常性工作来抓，强化基层党组织服务功能，构建基层党组织和党员服务群众的体系。
创新基层党组织体制机制。基层党建体制创新的核心在于“整合”。充分发挥基层党组织在社会治理创新中的政治核心作用，坚持以党的工作全覆盖引领和推动社会服务管理全覆盖，以基层党建改革推动社会治理体系重构，是以党建推进社会治理创新的重心所在。创新基层党组织设置方式，实现“全面覆盖”。要以基层党组织全面覆盖为目标要求，构建基层治理网络，统筹社区党政资源、社会资源、市场资源、群众资源，实现社区各方上下联动、共建共享的良好局面。创新工作格局，随着城镇化的进一步发展，城市人口急剧膨胀，社区内党员数量日益增多，社区党建任务繁重。因此需要依托具有一定规模、发展比较稳定的社区组织，采取单建、连建等方式，组建社会服务型、维护稳定型、文明建设型、创业带动型等各种具有相应功能类型的党支部，构建社区党员分类管理的新格局。
构建服务人民群众的长效机制。以党的建设推进社会治理创新，关键是以服务人民群众为核心，以服务型党组织建设引领基层党建工作，建立基层党组织服务群众的长效机制，使服务成为基层党组织建设的鲜明主题。建设服务型党组织，使基层党组织回归社会属性，强化党组织与人民群众的直接联系，开展体现人性化关怀的服务，真正形成以群众需求为导向，以群众参与为动力，以群众评价为准则的工作机制。完善民意诉求网络，构建起满足群众诉求表达意愿的立体机制，使不同群体的诉求都能得到充分表达，并得到及时合理的解决。要以基层党组织为核心，建立社会调节组织，完善利益诉求解决机制，使群众的合法诉求很好地得到解决，推动解决基层社会矛盾制度化、常态化。
【执笔：李 懿 解轶鹏】
（本文在撰写过程中参考了《在政府与社会之间：基层治理诸问题研究》《国家建设与基层治理变迁》《新中国成立以来我国乡村治理模式的变迁及发展趋势》《论党的领导与多元社会治理结构》等文章）