作为国家治理的有机组成部分，基层社会治理在党的领导体系中占据不可或缺的地位。习近平总书记指出，党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾问题也在基层。基层作为社会治理系统的基础部分，党建在其中扮演着龙头工程的角色。从经验上看，基层社会治理实践的党建引领经过如火如荼的开展，现在已经完成了“组织覆盖”的阶段性工作，正在步入党建引领治理创新的2.0时代。那么，这个新时代的发展趋势是什么？对党建提出了怎样的要求？如何实现党建对社会治理的有效引领？
党建引领社会治理的新趋势
当前，社会治理的背景更加复杂，一些新趋势值得关注。随着经济体制改革不断走向深入，社会能够承担“连带”效应的临界点越来越迫近，如果处理不当，可能给经济发展和社会进步带来更大的风险。特别是随着科学技术的广泛应用和全球化的纵深演进，代表不同利益取向的社会思潮进入活跃期，甚至对立的思潮也有了表达的平台和机会，由思想领域新趋势和新动态所引发的不确定性显著增加。与此同时，随着社会流动性的增强，社会发展的各种矛盾和问题不断叠加，社会“痛点”不断翻新，社会“热点”与“亮点”混杂，而冲突的“燃点”则反向降低。这里既有体制机制冲撞的原因，也是方式方法的选择不当使然。为此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，改进社会治理方式需要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。这是对当前社会治理复杂情势做出的因应性政治安排。党建引领社会治理创新需根植于这个宏观背景，而不是因循于旧有社会形态来开展党建工作，因此党建引领应该对新生社会因素采取主动迎接的态度，不能无视、不能假装不存在，更不能简单地加以排斥或拒绝。
与此同时，党建依然是引领社会治理的主阵地，其作用和地位将在未来相当长时间内不可替代。既有的党建引领社会治理的方式方法将遭遇更多挑战。基层党建的基本特征可以概括为三方面：成立党组织、配备人员、安排经费。我们发现，在基层社会治理中，组织建设总处于首位。一个社区的成立、合并或者撤销，基层党组织的去留成为第一考虑的对象，一个地方社会秩序与治安状况如何，党组织及其作用发挥是考核指标，如党员示范岗建设、党组织的领导状况，甚至是党员个体作用等，都是衡量地方社会治理水平的重要因素。从案例上看，如上海市将党的组织建设作为社会组织登记和年检的必要条件。在社会治理实践中，基层党建的主要功能是传达上级党组织的文件精神、执行上级决策、履行基层党组织的分内职责，而在服务基层社会治理上的创新性贡献则鲜有体现。也就是说，在引领基层社会治理上，基层党建主要侧重于执行上级决策，而在激活党组织、满足基层治理需要方面则有待加强。
随着信息技术特别是互联网技术的广泛应用，党建方式也出现很多变化，有些新动向虽然没有形成趋势但同样值得关注。在很多基层治理实践中，除了建立了党建网站和学习平台，还有些地方的相关部门设计了党建APP，以灵活多样的方式吸引青年党员的参与。同时，很多基层党支部还利用各种QQ群和微信群等网络工具开展党建工作，如学习文件、讨论议题、上传下达、关爱党员等工作开展得风生水起、有声有色。很多基层党组织设计了一些网络小程序，比如党员生日问候、党员意见调查、政治学习成绩系统等。另外，在社会舆情收集上，大数据及其分析结果开始成为开展党建活动的依据，有些地方的党课教育就是关于社会舆情的大数据报告。所有这些党建举措反应了当前党建引领的新尝试，其方向值得肯定，虽然尚未出现党建对网络、对数字技术的依赖性，但党建引领的效果同热闹的网络数据工具应用并不成正比，有些中老年党员同志甚至发出了抱怨之声。这一动向给热衷技术的党建方式提了一个醒——如何将新技术应用于基层党建，未来仍然有很长的路要走。
当前社会治理需要党建引领的重点领域
党建引领基层社会治理进入2.0时代就是宣示党建已经完成了党的组织布点任务。但当前所遭遇到的新挑战与新任务，证明这种党建引领方式在一些地区存在绩效不彰的事实。那么，当前党建引领社会治理的重点有哪些？
引领基层治理的方向性领域，而不是事无巨细的事务性领域
方向是指未来发展的趋势，方向准确则表明抓住了基本发展趋势。在可见的未来，社会治理的方向大体有四：一是治理方式及其取舍的方向，比如在政府治理同社会自我调解、居民自治之间的互动及其实现方式中，政府（党与行政体系）在基层社会治理中的边界及其确立，以及党的领导地位及其走向必将位居首位；二是社会组织的成长与发挥作用的方式，是坚持当前正在实施的政府培育社会组织的模式，还是放任社会组织自由发展？是本着遍地开花的原则，还是秉持有重点、有区别地分类管理？这些都是方向性选择；三是关于预防和化解社会矛盾方面，现有的体制改革方向和冲突化解机制创新需要党建的引领，比如党建引领社会自我调节机制，其基本方向是确定社会机制的主体性、主导性和主动性，典型的是很多社区中的“老娘舅”并非都是党组织的安排，而是社区自治的自我机制；四是公共安全体系建设，党建的方向是立足体制机制建设，还是全方位地介入治理过程？其答案不言而喻。
从党建引领社会治理的地方实践经验看，党介入事务性治理的程度要大于对方向性的把握。党和政府掌握充分的公共资源，因而针对具体治理事务的介入，的确具有积极的效果。比如，在党员干部联系点上，鉴于上级领导干部的亲自“坐镇”，很多矛盾得以顺利解决；在财经部门领导的联系点，扶贫工作成效显著；在民政部门领导的联系点，基层社会服务成效显著；在安全监管部门领导的联系点，公共安全成效显著。党建引领社会治理并非要否认这种事务性治理的必要性，但这绝不是党建的主导性工作领域，而应该是一种补充性机制。以社区治理为例，党建引领的核心是为居民自治提供方向性指引，而不是由党员和干部替代居民参与，从而使社区自治成为党员和领导干部的独角戏。“父爱主义”的替代性介入，其结果势必造成居民参与的冷漠。本质上，这是社区治理的异化。当前，有些地方推行的社区共治做法，可以认为是提供了党建引领基层社会治理的方向，体现了政府治理同居民自治的“互动”特征。毕竟，从理论上说，社会治理的核心是形成一种“合作”治理的氛围和机制。
引领人才发展，体现在发挥人的主动性、能动性和创造性等领域
习近平总书记指出，加强和创新社会治理，关键是体制创新，核心是人。人是社会治理的目的，这是党的文献所体现的立场：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益”，“贴近职工群众需求开展党组织活动”。同时，人还是基层社会治理最具能动性的主体。历史上，人民群众成就了大量首创性的实践成果，而党动员、领导和依靠人民也取得了一些突破，比如民主恳谈会、社区协商、志愿组织参与等不同体制机制，无不彰显了人的能动性特征。在2.0时代，群众参与依然是党建引领基层社会治理的重要领域，而重点则是引领人才。这是因为人才具有社会示范效应，人才引领在基层治理中能够起到事半功倍的功效。
单纯就党建而言，发挥人的主动性、能动性和创造性属于党员管理的范畴。中共中央办公厅印发的《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》重申了对党员管理的立场，强调要“着力保障和落实党员知情权、参与权、选举权、监督权，积极推进党务公开，提高党员对党内事务的参与度，发挥党员在党内政治生活中的主体作用”。作为一个具有近百年历史的大党，中国共产党在长期的革命和执政生涯中积累了聚揽人才和管理党员的大量经验，为2.0时代的人才发展奠定了良好的基础。一方面，在党内人才的培养和管理上，党建的目标是既为人才晋升提供政治通道，又要为人才“下沉”到基层做好规划和服务；从人才需求的数量看，基层社会治理理应对党员干部全方位敞开大门。另一方面，党要及时将党外优秀人才吸纳进入党组织，特别是为青年人才入党提供组织保障。当前，在入党青年中，大中专学生比例最大，而青年工人和农民占比最小，在具有创新性和公益性的“两新组织”中，青年入党的积极性并不高。以上海市律师行业为例，全市未入党律师超过一半，有高达58.4%的律师游离在党外，党的组织建设任务十分艰巨。再一方面，要加强党对基层政权建设领域人才的引领和导向。近年来，社会治理对社区专业人才提出了新要求，党和政府出台了大量政策激励人才队伍建设。仍然以上海为例，通过将社区工作者“入编”，极大吸引了青年人才加入社区治理行列，社区专业人才队伍不断壮大。长期保持这种活力，党建任重道远。
引领政社关系走向，促进彼此之间的互动合作
理论上，社会治理的政社关系走向是促进彼此间的互动式合作，而不是极端自由化状态下的彼此对立。在中国的社会发展实践中，由于长期存在“强政府”的历史路径依赖，政社关系呈现非均衡态势，对政府的依赖性偏多：依赖政府的资源支持、依赖政府的政策规制、依赖政府的社会动员和整合。如此一来，社会治理实践中常常见到政府“冲”在第一线，党和政府通常直接面对原子化的社会个体，因而成为各种社会矛盾的直接发泄对象。可以想象，一旦党和政府处置失当，政府形象、社会和谐水平将大为降低。在这个意义上，党建引领的作用如果能够及时发挥并站到前台，则有助于缓解这种紧张。一方面，有助于求同存异。党建能够拓展政社关系中的“交集”部分，扩大公约数的份额和比例，塑造政社之间的新共识；另一方面，有助于促进沟通。党建途径能够借助执政党的优势地位，及时汇总社会诉求并向政府提出改进方案，促进政策过程实现“闭环运转”。在这个意义上，党建引领就如同在政社之间架设了一道沟通的桥梁，对于提高社会治理绩效具有积极的正面价值。
2.0时代党建引领的路径及其实现
近年来，在党建引领基层社会治理创新上，很多地方已经意识到单纯的“组织覆盖”是无法满足治理需要的，因而积极的探索创新党建引领的新方式新方法。比如，上海社会工作党委在社会组织党建中推广的“支部＋”创新模式，具体做法就是不追求单纯的“建组织、配干部”做法，而是尝试在社会组织中开拓出组织党建以外的空间，以服务嵌入社会组织发展最活跃的经络之中，取得了良好的效果。其他地方也在社区治理、社会矛盾调解、公共安全等方面创新了党建引领的做法，有些甚至得到了复制推广。比如，山东泰安“四结构”平安协会模式、浙江诸暨社会冲突调解的枫桥经验等，都是结合自身实践而创新的社会治理新途径和新方法。在社会治理创新的2.0时代，党建引领社会治理需要这种创新精神和创新做法。具体而言，党建引领社会治理创新的途径主要有以下三个方面：
树立“党务服务业务”的党建新理念
社会治理领域具有特殊性，特别是针对社区治理、社会组织和公共安全等领域，存在面广、量大、情况复杂、不确定性高等特征，党和政府的“手”不可能触及全部领域，但“纵向到底、横向到边”的工作部署又要求党建工作全覆盖，因此必须以服务型党建的思路开拓引领基层社会治理的新思路。比如，在社会组织党建上，尽管基本实现了组织全覆盖，有些地方甚至达到了百分之百地在社会组织中建立了党组织，但实际运作并不理想。有些社会组织党支部在开展党内组织生活时，往往遭遇到“业务忙、没有时间参加”的软抵制。还有一些地方的社会组织党内民主生活会尽管能够正常开展，但方式单一，“走流程”的形式主义现象并不在少数。这里需要反思的是，为什么社会组织（类推于其他社会治理领域）在治理过程中非但没有发挥党建的引领作用，甚至连正常的党内民主生活也缺乏吸引力呢？为什么成员中的党员同志没有像对待业务一样倾心于党建工作呢？究其原因，是党建将党务与业务进行了切割。
表面上看，党务与业务分属于不同范畴，党建引领应该侧重于政治引领。无疑，这是“政治正确”的认知，但是却割裂了二者之间的关系。事实上，党建的确能够做到党务服务于业务的需要。一方面，党组织能够为社会组织等治理主体的业务发展提供必要的组织资源，在业务联络、信用担保、组织培训和干部遴选等方面具有无可替代的优势，党务活动不必拘泥于党政部门的传统做法，宜突出党务为业务服务的立场。另一方面，党务嵌入业务，而不是相反。通常情况下，一些基层党组织在开展党务活动时，有意识地突出政治自觉性，尽可能撇开同业务的关系，结果加剧了党务与业务“两张皮”的局面。还有一种极端是将业务成就纳入到党建“成就”之中，加剧了“党建是个筐”的窘境。“党务服务于业务”就是将党建嵌入到社会治理的业务及其过程之中，使相关要素都能够聚焦于社会治理的需要，避免出现耗散效应。
实现党建由“组织引领”向“功能引领”的转变
组织引领的常见做法就是“建组织、配干部、拨经费”，试图以组织化党建的方式在社会治理中发挥领导、指挥、协调和示范作用。“组织引领”的有效性毋庸置疑，但需要面对组织网点密集、干部配置过多、投入成本大等可能出现的风险，从善治的角度看，这种“组织引领”的党建绩效并不是最理想的。功能引领则强调动态的过程党建，替换组织引领中的静态党建做法，具体有四个方面：
一是政治功能引领。社会治理的核心目标是服务于广大人民群众的利益需要，这同党的宗旨是密切契合的，基层社会治理一旦出现与此不一致或对立的价值观与意识形态倾向，党建的功能便得以体现。
二是整合性引领。执政党具有组织优势与资源优势，能够对社会不同利益进行权威性整合，尤其是能够对社会治理中常见的自发性、片面性和非公共性的成分加以改造，使之成为符合社会发展方向的积极成分，当然，社会治理其他主体在面对党建功能整合上，也不应该是被动适应，而应当主动对接政党在社会稳定、公共利益、公共安全和政治参与等方面的整合要求，适时地将自己的利益诉求、政治愿望、方案主张等反映在党建实践中。
三是动员功能引领。执政党在社会治理中拥有强大的政治权威，因而社会动员功能十分强大，比较而言，其他治理主体则不具有这种能力，再加上有些主体发育迟缓，动员能力不足，需要借助党建平台获得更多机会，从而获得更大的社会公信力。
四是沟通功能引领。社会治理水平反映出一个社会的凝聚力状态，因此合作治理的水平也就是社会秩序的维系水平，以此推论，党建的沟通功能越是强大，则社会共识的达成度就越高，社会排斥状况出现率就越低。
将党员管理同党员职业生涯有机结合起来，充分调动党员的主观能动性
基层社会治理是付出与产出不成比例的领域之一，从业者既要面临职业发展的压力，又要面对职业伦理的拷问。对于党员从业者而言，这种局面有过之而无不及。在社会治理的党建实践中，由于有“加强党员管理”的要求，有些党支部不免采取了片面的做法：强调党员要多集体少个体、要多付出少索取、要多履行义务少主张权利、多为“大家”着想少替“小家”思考。这些做法并无不妥，对于党员的情操和理想教育具有针对性，但不计成本地在社会治理领域推行，难免会使党员从业者面对双重压力。
那么，党员管理如何同党员职业生涯结合起来？一方面，针对党员职业差异开展党建引领，将党员个人能力培养、心理素质教育和职业机遇纳入到党员管理范畴，服务党员个体的需要在客观上就是为发挥党员主体作用而聚力；另一方面，针对党员差异化的职业态度、职业愿望与专业目标开展党建引领，将党员个人的职业定位、职位变迁和职业价值观纳入党员管理范畴，使党员的职业规划与党建发展紧密结合起来；再一方面，针对党员职业潜能开展党建引领，将党员的职业开发纳入党员管理范畴，使党建活动同党员的职业心理、职业技能、职业伦理等潜能开发充分结合起来，为提升党员的职业成就和内心职业体验奠定基础。
【本文作者为华东政法大学政治学与公共管理学院教授，本文系2016年度国家社科重点项目“社会组织参与应急治理的政策激励研究”(项目批准号：16AZZ015)、上海市浦江学者计划项目“社会组织参与特大型城市社会治理的政策优化与路径选择研究”（项目批准号：17PJC038）的阶段性成果】