国外超大城市发展概述
在大多数外国学者看来，关于超大城市的定义一直以来都具有很强的主观性。出现这一现象的原因在于，“人口”是区分超大城市和其他各级城市的主要因素，基于“人口”变量，不同时代对超大城市的划分产生了不同的标准。拥有超过100万人口的古罗马毋庸置疑可以被看作是当时的超大城市，而现代的伦敦、纽约等城市所拥有的人口虽然低于联合国设立的“1000万城区人口”标准，但仍是在世界城市化进程中具有重要地位的超大城市。
有国外专家认为，几个集中、固定定居点的同时发展和扩散往往会促进超大城市的产生。同时，超大城市也可由一个单一的但是发展迅速的城区演变而来。超大城市的产生过程通常都伴随着城区边缘地区的全方位发展，边缘地区持续快速的发展，使其与中心地区的发展差距逐渐缩小，并开始和城市中心相互融合，扩大市中心覆盖范围，进一步扩大城区面积，吸纳更多人口，至此产生了超大城市。在超大城市空间内部发生的各种经济社会活动都具有很强的空间关联性。尽管每个超大城市内部都被划分为不同区域，但这并不能否定其作为一个协同发展的整体的定位。
超大城市本质上是持续城市化的结果，它的产生不仅带来了更多的城市人口，也带来了更多的工作机遇和投资机会。人口数量的增多，一方面有效降低了人均生活成本，如人均自来水供给成本、人均垃圾回收处理成本等。另一方面，超大城市所提供的包括人力资本和经济资本在内的全部社会资本也有助于其应对现在日益严峻的国际竞争挑战。超大城市的发展除了带来了大量的机遇，也引起了一系列的生态环境、社会生活、财政风险等问题。超大城市不仅是这些风险困境的承担者，也是风险困境的制造者。超大城市和普通城市的不同之处除了人口因素，还体现在较快的发展速度、新型的人口空间结构、正式的以及非正式的经济活动等因素。正因如此，超大城市在发展过程中要面临不同于其他城市的更为严峻的社会治理、社会整合以及社会发展问题。
超大城市可持续发展的要素与维度
针对超大城市的发展困境，国外专家特别强调城市发展中的可持续性。超大城市发展中往往会面临许多严峻的发展问题，如过高的城市人口密度、交通运输问题、能源供应不足、基础设施缺乏、城市中心或边缘地区的违章建筑、贫困人口聚集、社会治安问题，以及由于人口过于稠密而带来的水、空气、土壤问题。这些问题和困境的存在似乎都在说明超大城市的发展和可持续性是相悖的两个方面。解决超大城市发展中所面临问题的关键在于通过合理的手段正确地引导城市的发展方向，使其实现未来的可持续发展。
为了更好的解决超大城市发展中遇到的风险和挑战，有专家认为需要引入一种将城市区域和周边农村地区同时囊括进去的新的空间发展模式。结合已有发展经验可以看出，超大城市作为大量人口的固定居住区域，必须将城市中各元素（人口、基础设施等）密度、不同用途的土地使用规划、多中心区域建设、公共交通系统和其他公共设施作为重要的发展因素，对这些因素进行合理调控也是超大城市可持续发展的基础。基于国外学者的研究，在处理超大城市可持续发展的问题时可以从以下三个维度进行理论和实践上的探索。
社会维度。超大城市在社会层面的可持续发展所包含的因素主要有：人口增长率、人口密度、居民寿命、人口迁移率、可接受贫困率、贫富差距、犯罪率、住房资源、失业率，以及居民生活条件等。社会可持续发展要求超大城市的社会内部各群体间必须存在平等的关系。这就需要一个包容性强且具有传统文化融合度和文化多样性的中介，起到维护城市贫困人口和边缘群体各方面平等权利的作用。
经济维度。超大城市在经济层面的可持续发展所包含的因素主要有：当地经济结构构成、实际GDP增长率、失业率、公共交通可达性、基础设施充足率、税务负担以及经济风险。经济的可持续性通常被看作是评判一项经济活动是否可以不以破坏自然环境、加剧地区生态压力为前提，而将国家或地区的资本进行高效利用，以实现长期利益追求的标准。简而言之，经济发展中并不是仅仅将经济活动的直接影响纳入考量范围，还包含了其所带来的间接影响。
生态维度。从实现超大城市生态环境的可持续发展来看，其主要内容有：由工业排放、汽车尾气引起的空气污染、地下水和饮用水污染、污水处理系统、垃圾回收处理、城市植被覆盖水平、原始植被破坏、生物多样性损害、自然灾害等。实现超大城市生态的可持续发展，需要综合考虑城市发展行为中对生态环境有影响的动态/静态、直接/间接因素。
有专家认为，为了更好化解超大城市的可持续性和发展之间的矛盾，当务之急是放缓无序扩张。也只有这样，超大城市周边农村地区的生活居住条件、经济基础才能得到有效加强，进而减少人口向城市的过度流入。因此，寻找新的发展模式，促进城市间、城市农村间的合作是应对超大城市发展困境的基本方向。需要指出的是，超大城市的可持续发展中，无论在哪个层面进行考察，都需要对“增长”与“发展”的定义进行明确的划分。增长只是一个单方面的意义，只是为了获得更高的财产收益，而发展则具有更深层次的定义，其内涵涉及各个方面之间的平衡。实际上，发展的可持续性中最重要的就是精确处理好资源汲取和利用问题，以避免在增加收益的同时造成对资源的浪费。
国外超大城市发展实践路径
满足超大城市内居住需求
为了更好的发展超大城市，一个融合了城市发展指导路径、原则目标，涵盖了空间规划、区域规划、细节规划的综合发展规划是必不可少的。城市和农村间的整合、协调是超大城市可持续发展的主要原则。为此，需要形成多中心的、多层次的、多轴线的空间发展结构。除了对新型空间结构的需求，在超大城市的发展过程中还应实现政策、策略的转换，形成对城市居住人口数量控制的政策，以及满足现有人口的住房需求。这一发展理念不仅是超大城市所应遵循的，也是全球城市发展中必不可少的发展目标。联合国人居署于1996年6月在土耳其伊斯坦布尔召开了第二次人类居住会议，即“人居二”，通过了《伊斯坦布尔人居宣言》和《人居议程》。其中，人居议程的两大主题是“人人享有适当的住房”和“日益城市化进程中人类居住区的可持续发展”。
案例一：纽约住房新政缓解居住压力
在全球住房价格最高、人口密度最大的都市中，纽约可负担住宅供应政策始终与时俱进，其住宅补贴力度和范围领先于美国其他地区和城市。在城市发展接近饱和，建设用地有限的情况下，纽约市的可负担住宅的开发模式更加值得关注。在过去20年中，纽约居民面临着住房选择减少，同时租金负担持续加重的现实处境。2014年5月，纽约市推出了一项为期十年的新住房计划，致力于在未来十年内弥补可负担住宅供应缺口。新计划预计耗资410亿美元，新建8万套可负担住宅，并对12万套现有可负担住宅进行保护与更新，在满足住宅需求的基础上建设具有多样性的绿色宜居社区。该住房计划惠及50万纽约居民，新建住宅从人口需求和土地潜力两方面策略实现可负担住宅的建设目标，通过区划建筑规范、公共投资等领域的改革，配合人口和用地目标的实现。纽约的住房保护策略主要包括：对住宅维修规范进行复查并修改相关的建筑修复规范，使其适应可负担住宅居民的居住需求；疏通针对居住违规行为进行举报的渠道以及对业主进行住房政策相关的培训；引入更多促进各类可负担住宅项目的长期存续以及租金稳定的机制，加强对租户居住权的保护；促进节能减排，推行绿色建造标准，降低日常居住费用。
制定合理的土地长期利用、管理策略
有国外学者认为，合理高效的利用土地资源在超大城市发展中必不可少。而一个以长期发展为前提的土地利用、管理策略需要以可靠的经济基础和法律权威为支撑。其中，土地税作为国外政府管理、利用土地资源的重要手段，对超大城市的发展影响不可忽视。改革土地税引导超大城市发展的同时，需要全方位的考虑这一改革所带来的财政、社会、生态影响。有专家表示，由于过快的城市化发展速度，有60%-70%的城市化是难以掌控的，也会带来土地的分化和社会的分裂，在超大城市发展中，这种现象更为明显，必须及时制定出综合的城市发展策略并形成城市监管系统。为此，当地政府需要结合长期发展规划对建筑用地的分配进行明确规定。此外，制定国家层面的相关法律法规，也为超大城市的政府部门执行土地规划政策提供了保障。在国外超大城市治理的实践中，城市发展政策的制定并不是最难的环节，如何把住房用地、商业用地，以及其他目的用地控制在合理的价格范围内才是难点所在。超大城市土地管理者必须具有长远的发展眼光，同时有效调动城市住房和基础设施服务方面的私人投资。
案例二：东京政府主导城市区域发展
面对人口快速集中的局势，日本东京政府合理利用土地的政策在推动超大城市治理中发挥了关键作用。在战后高速增长期，以国家政策为主导、政府公共项目为中心的区域与城市开发体系扮演了重要的角色。日本政府从上个世纪 50 年代后期开始，相继制订了首都圈整备规划、近畿圈整备规划和中部圈开发整备规划，三大都市圈的规划每10年左右修订一次。1958年，第一次首都圈整备规划的核心内容是在以东京站为中心30公里半径的范围内，建设5-10公里宽的绿化环带，城市中心地域建设不能拓展到绿化环带上，新建住宅必须在绿化环带以外，以控制城市建设无序蔓延，保障中心区的环境质量。1986年的第四次首都圈整备规划的重点内容是提出发展新的产业核心，即形成副都心。发展副都心的意图是把部分产业和政务功能分解出去，缓解中心区的压力。自20世纪50年代以来，日本政府或东京政府先后颁布了《首都建设法》《首都圈整备法》《首都规划法》等关于东京都市圈建设和规划的法律，保障规划的顺利进行。
加强以交通运输为代表的基础设施建设
交通运输、通讯、废弃物处理等一系列相关设施的提供，不仅提升了居民的生活质量，也进一步促进了当地经济发展，增强了区域竞争力和吸引力，促进区域经济一体化和社会凝聚力。但是由于长期预算紧缺，基础设施在一些发展中国家的超大城市发展中却难以提供。为了改善超大城市内部居民的生活条件和提升经济发展水平，各国政府必须高效参与道路、交通、电力、电信、水、卫生和废物处理技术等城市基础设施和服务，强化社会设施和服务在教育和卫生等领域的建设和管理。考虑如何调动外部资源的积极性，以投入城市建设，通过为新的基础设施建设提供资金或维护修复现有基础设施，逐步改善城市发展状况。值得注意的是，如何使资金在新设施建设和已有设施维护方面均衡分配是超大城市治理必须优先考虑的。在公共交通设施的建设过程中，交通系统向周边地区尤其是农村地区的延伸扩展是缓解超大城市市区人口过度流入的必要手段。通过优化城市铁路线路、地铁线路和轻轨铁路组成的城市轨道交通网络，限制机动车和非机动车数量，以缓解路面交通压力。
案例三：伦敦以调控代替扩张实现高效通行
作为英国乃至世界最拥堵的城市之一，中心城的交通始终是伦敦交通系统中的短板。2003年，时任伦敦市市长的肯•利文斯顿推出了交通拥堵费政策。通过对进入市中心的小车征收道路拥堵费后，伦敦实现每天进入市中心的小汽车减少20%-30%，公交车因此较以前提速25%，并且有效减少了交通事故，改善了城区空气质量。这一费用征收的第一年就收到了1.2亿英镑的交通拥堵费。根据相关法律法规，交通拥堵费的收入全部用作改善交通硬件设施的投入。2007年2月，伦敦进一步将征收道路拥堵费的范围扩大到伦敦西部的肯辛顿、切尔西等富人区。除了征收交通拥堵费外，2011年伦敦市长办公室修编了《大伦敦规划》，对伦敦未来20年的城市发展做出了新的设计，旨在指导城市发展和土地利用的政策框架，保证公共交通、市政配套设施与城市更新投资紧密结合。以伦敦市的公共交通为例，伦敦公共交通系统以轨道交通为骨架，公共汽车、有轨电车、轮渡为辅助。伦敦轨道交通采用多层次、多类型的交通模式，分为地铁、快速轻轨（以地面或高架形式为主）以及高架独轨等类型，形成了一个综合的轨道交通系统。据伦敦交通委员会统计，平均每条地铁与10条公共交通线路交叉，地铁与火车的交叉站点多达46个，各种交通工具的换乘距离均在1英里之内，真正实现了公共交通的便捷搭乘和全面覆盖，缓解了城市通行压力。
【执笔：李 懿】