改革开放以来，伴随着工业化与城镇化的高速发展，生态环境库兹涅茨曲线规律开始显现，并处于倒U型的上升阶段，即环境恶化程度随经济的增长而加剧，当前我国的生态环境现状已经成为了构建现代化社会的短板。十八大报告创造性地提出了“五位一体”总体布局，将生态文明建设作为以人为本、执政为民的重要内容贯穿到经济、社会、政治与文化各方面与全过程，明确生态文明建设在社会主义现代化建设中的突出地位。习近平总书记曾指出“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”。生态治理关系人民福祉，是实现美丽中国、中华民族伟大复兴的中国梦的必然要求。
党的十八大以来，我国社会各界上下联动，采取有效措施，在推动改善生态环境方面做了大量工作，取得了积极进展。如以供给侧结构性改革为主线，调整优化产业结构，积极发展生态环境友好型的新动能，坚决淘汰落后产能。实施依法督察问责，严惩环境违法违规行为。着力开展大气、水、土壤等重点领域污染治理。社会各界对加强生态文明建设的呼声不断提高，生态治理成效日益显现。我国生态治理实践正在为实现中华民族伟大复兴的中国梦做出不懈的努力，并在长久的奋斗中不断总结经验和教训，实现中华民族永续发展。今后，如何通过有效的举措，破解生态环境污染问题仍是国家治理现代化过程中必须直视的重要问题。
弘扬“绿色发展理念”，树立政企民的可持续发展观
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央弘扬“绿色发展理念”，“坚持绿色发展，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献”。人与自然和谐发展的现代化格局，需要绿色发展理念的弘扬，更需要政府、企业、公众等全社会的共同学习和参与。以政府、企业、公众为主线，全方位培育生态道德意识，通过绿色机关创建、引导培育企业生态文化、倡导公众绿色消费意识等手段措施，普及生态文明理念，进一步提高各级政府、企业和公众的生态道德、环境责任和生态环境保护意识（张修玉，李远2017）。
首先，要提高政府对绿色发展理念的重视程度。生态环境保护能否落实到实处，关键在领导干部，加强对政府公务人员在生态治理方面的教育、引导和监督，使其将可持续发展观和绿色发展理念内化于心，外化于行，重经济，更重生态，坚持以人为中心，注重保障和改善民生，实现绿色发展目标。其次，要加强企业的生态责任意识，将生态文明融入企业生产、经营、消费的活动中去，使节能减排、生态设计成为企业自身发展的内在需求，并形成企业的生态文化，让绿色真正成为企业发展的主色调，在生态文明建设中赢得生存与发展的新动力（李成茂，2015）。最后，生态文明的真正实现有赖于生态教育的真正实施（于文秀，2015）。切实将生态教育纳入国民教育体系和课程，是应对和减缓生态危机乃至拯救地球生态环境的根本对策之一。学校可以将绿色发展、生态文明纳入教学大纲，在课程中增添绿色发展等内容，从小培养儿童青少年节约资源、保护环境的生活习惯和环保意识，如不乱扔垃圾、对垃圾进行分类等等。除了将绿色发展理念融入教育体系，政府和社会组织可积极利用各类宣传平台，如博物馆、科技馆、影院、新闻媒体、广告等方式向公众弘扬可持续发展理念。只有通过广泛深入的绿色宣传教育，将绿色发展理念渗入社区、家庭、个人，才能使生态文明、绿色发展成为社会的主流价值观，更好地树立社会大众的可持续发展观（黄娟等，2015）。
健全生态治理的法制体系，持续推动生态法制化进程
习近平总书记曾指出“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了环保法修订案，新环保法明确提出和规定了环境保护的基本制度、遵循的基本原则，规定了地方政府、企业事业单位、公民环境保护的权力、责任与义务。其颁布与实施为建设生态文明提供了坚实的法律基础，也是重要的法制保障（张修玉，李远，2017）。
我国生态文明法治建设卓有成效，但也面临较多“发展中的问题和挑战”。一是相关法律法规需要清晰界定评估主体的权利和责任、形成一套规范生态损害评估机构、人员、技术、程序和监管等内容的法规体系，为生态风险评估提供科学、权威、规范的制度保障（曾睿，柳建闽，2016）。二是生态文明建设的一些重要领域和管理制度还存在明显的立法空白，如我国在生物多样性和湿地保护方面的法制建设还需要加强（王灿发，2017）。三是有关生态文明的法律及其制度之间部门化和碎片化特点突出，交叉重叠非常普遍，法律之间和法律制度之间“内耗”严重，法律冲突并不鲜见（孙佑海，2016）。在我国民法商法、经济法、行政法的相关法律中，尚未形成有关有利于生态文明建设和持续发展的理念、原则与机制，尚未建立完整的自然资源和环境资源产权法律制度体系和民事法律责任体系（王凤春，2014）。四是环境公益诉讼法律制度有待完善。由于环境污染危害的是公共利益，受损者为不特定的多数人，因此可以放宽主体适格，鼓励和支持一切合法社会主体参与公益诉讼，尤其是要鼓励和支持社会部门力量代理利益受害者、受损者参与公益诉讼（张云飞，2016）。
2016年12月，习近平总书记在全国生态文明建设工作推进会上强调：“要深化生态文明体制改革，尽快把生态文明制度的‘四梁八柱’建立起来，把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道。”制度化、规范化、标准化和法治化是国家治理现代化的基本要求，也是生态治理现代化的基本要求（俞可平，2015）。因此需要解构旧的不可持续的生态制度，建设促进可持续发展、保障生态文明建设的生态制度体系。该生态制度体系主要包括两大类，一方面是针对社会各类当事主体的管理制度，以对市场主体进行基于环境资源利益的调整，建立保护和可持续利用资源环境的激励和约束机制。另一方面建立生态文明绩效评价考核和责任追究等责任制度（周生贤，2014）。
积极探索市场化治理工具，提高生态保护的内生动力
环境治理与保护需要大量投资，对一些欠发达地区来说，如果单靠政府投资将面临很多困难（石效卷，万以学等，2017）。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循市场规律。运用经济性工具，既给予企业充分的自主权，又能不同程度介入其决策的形成过程。深化生态文明体制改革，也应当充分发挥市场在环境资源配置中的决定性作用。
具体市场化治理工具包括：一是通过对企业污染造成的负外部性成本行为征收税费，有效处置“僵尸企业”，推动企业兼并重组、破产清算，坚决淘汰不达标的落后产能（李佐军，2017）。二是建立绿色金融体系，动员和激励更多的社会资本投入到绿色产业，加快推进环保、新能源、节能等领域的技术进步和创新。当前我国在绿色金融政策设计、制度建设、市场实践等方面采取了一系列措施并取得了积极进展，为构建全面系统的绿色金融体系奠定了良好的基础。未来要通过进一步降低准备金比例、实行利息补贴、减免相关税费等财政金融扶持政策，推动建立有利于绿色金融发展的正向激励机制（葛察忠，2017）。三是扩大排污权有偿使用和交易试点范围，发展排污权交易市场。相比于传统的命令控制机制，我国排污权交易试点政策在短期既没有显著提高工业总产值，也没有显著降低工业二氧化硫排放量。因此还需要大力推进市场建设与创新，依法加强环境规制，形成与之配套的市场和政府内外“双引擎”（涂正革，谌仁俊，2015）。除了交易，市场还会推动生态产品的经营，通过各种经营手段，最大程度释放生态产品的经济价值。一些地区开展山地林权制度改革，施行林权抵押贷款、林地经营权流转等制度，盘活了山林资源，使农民实现了利用绿水青山增收致富。因此，我们要着力建立市场推动机制，发挥好“无形之手”在环境资源配置中的决定性作用（英剑波，2016）。
创新市场化监管机制，开启第三方治理新模式
20世纪90年代初之前，我国工业污染防治基本遵循“谁污染，谁治理”的原则，因此排污企业一直是治理污染的责任方，政府起到监管作用。然而不乏一些企业自觉抗污减排意识薄弱，一些环保措施未真正发挥作用。环境污染治理问题一直是社会热议的焦点，在这样的环境下，“污染企业付费、专业化治理”的第三方治理模式可谓“应运而生”。所谓第三方治理，就是排污方缴纳费用，委托第三方专业环境服务公司进行污染治理。
第三方治理对于污染治理有十分重要的作用。一是可以全面提高污染治理的效果，提高运营效率，推进污染治理的专业化水平；二是能够减轻环保部门的监管压力，降低执法成本，而且排污企业与环保治污企业之间的合同关系使双方相互监督，制约了单方的违规违法排污行为，这无形中减轻了环保部门的监管压力；三是能够促进我国环保产业的发展（温都日玛，2015）。
如何推动、落实环境污染第三方治理是工业污染防治工作的重中之重。首先，应细化环境污染第三方治理责任分担机制。对于仅仅导致民事责任或罚款的环境违法行为，应由排污者与治污者承担对外连带责任，对内双方均可依据委托治理协议的规定，向违反约定者追偿；另外对于导致行政责任或刑事责任的环境违法行为，应由有关部门据委托协议约定并结合违法行为发生的实际情况，确定法律责任的承担者。其次，应强化环境污染第三方治理环保监管机制。这是由环境污染第三方治理有效需求不足的现状所决定的，第三方治理实践进展缓慢、有效需求不足的原因就在于监管不严、处罚不力。第三方治理的优势只有在严格监管的前提下才能体现出来，排污企业的治污动力和对第三方治理的内生需求也只有在严格监管的情形下才能被“倒逼”出来。由此可见，环境污染第三方治理的推行离不开严格的环保监管。另一方面，这是由环境污染第三方治理的性质和特点所决定的。第三方治理模式只是凭借委托治污协议实现了实际治污主体的替代，作为实际行使治污之责的环境服务企业，虽能对排污企业起到一定的监督作用，但绝不可能完全取代环保部门的监管地位，而且更为关键的是，环保监管的缺失或虚置很可能会导致排污者与治污者之间基于利益需求的“合谋”行为，不仅实现不了既定治污目标，而且极有可能会造成更大的环境污染与生态破坏（刘畅，2016）。再次，应解决好第三方治理融资难问题。为营造有利于第三方治理推进的市场和政策环境，可以考虑设立环保产业发展专项基金，资金来源以中央财政引导性资金为主，构建多元化社会融资渠道，充分调动社会资本投入生态环境保护积极性，实现滚动增值、多方参与、资金放大、持续高效。采用低息贷款、融资担保、股权投资、补助补贴等方式，重点支持环境污染第三方治理、采购环境服务项目等。最后，应着手编制环境污染第三方治理技术指南。环境污染第三方治理涉及多个领域和行业，在实际推行过程中，由于存在技术缺位问题，影响这一先进治理模式优势的发挥。建议环境保护主管部门在有条件的浙江、上海等地，在电力、化工等重点行业部门，在企业、园区等不同层次上加快推进开展试点工作，总结成功经验和做法，分领域、分行业研究出台环境污染第三方治理模式推行的技术指南、导则和规范（董战峰，2015）。
不断扩大公民的有序参与，实现政社共治和社会自治
环境问题是一个公共利益问题，需要共同参与，唯有共治才能共享（马茜，和夏冰，2017）。国家生态治理体系强调生态治理主体多元化，把民众与社会也视为治理主体（李晓西，2015）。不断扩大环境保护公众的有序参与有助于打破环境“市场失灵”和“政府失效”的双重困境。然而当前我国环境治理和保护中的公众参与程度低，力量薄弱，多数流于形式。因此亟待确立环境保护中公众的主体地位，疏通公众参与渠道。现代社会是一个网络化、信息化的社会，人们无处不受其影响。随着网络技术的快速普及，网络不再专属于某些特定的群体，而为广大公民所掌握（柯伟，张劲松，2016），需要引导公众理性有序的网络参与。具体来说，首先构建环境数据网络，提供公众参与信息。《环境信息公开办法》规定了政府和企业环境信息公开的原则、范围、内容，强调政府应以网站、公报、新闻发布会、报刊、广播等便民形式公开，并保持数据持续更新。其次采用电话、网络的形式，推动公众参与的便捷化。过去公众投诉环境污染时，一般会选择两种模式，写信到当地环保部门进行举报，或者直接到主管部门上访反映问题。随着现代化信息网络的普及发展，公众参与的形式创新也打开了新的局面：一是电话举报，可拨打12369环保举报热线；二是网络举报，打造限期办理和互动查询的投诉平台。将每个投诉件设立一个编号，建立了投诉信息管理系统，供举报者查询办理进程。并进行监督和回访抽查，如果投诉人对处理结果不满意的，受理者须限期重新回复和调节纠纷。
跳出“落后被污染”陷阱，维护生态领域的公平正义
改革开放以来，中国市场逐步打开，吸引越来越多的外商来华投资办厂，且多是化工、冶金、建筑材料等密集型产业，生态环境遭到了巨大的破坏。习近平总书记在2015年11月的气候变化巴黎大会的开幕式上提出要“创造一个奉行法治、公平正义的未来”“发达国家和发展中国家的历史责任、发展阶段、应对能力都不同，共同但有区别的责任原则不仅没有过时，而且应该得到遵守”。公平正义应该体现在人类活动的方方面面，包括生态保护和生态治理。因此要发扬生态共赢和共荣的合作精神，少走“各自为营、各行其是”的弯路。
一方面，要使全球各国紧密联系、同舟共济、群策群力，开创共赢共荣局面。首先，创建生态机制，遏制“生态殖民”政策的推行，杜绝转嫁生态问题的现象，建立责权明确并公平的机制，开发国家之间的共同利益，放大合作的可能；其次，打破生态壁垒，不搞先发的生态技术和生态产业的过度垄断，创造平等对话的条件；最后，强调国际环境责任，减少发达国家和发展中国家在归责方面的对立，遵循“生存优先性”原则，实行能力与责任相符的“有差别”原则，不搞平均主义，促进有效沟通（张苗苗，2013）。
另一方面，在国内要抵制区域间、城乡间的生态领域不公现象，不能落入“落后就要被污染”的发展陷阱。当前发达地区的一些污染企业开始转向落后地区、城市的污染企业向农村地区搬迁、一些落后地区通过毁林毁地增加收入等等（俞可平，2015）。因此要结合落后地区的生产发展与经济增长实际情况。通过将当地生态文明建设与其生态经济发展结合，使之真正成为公众的需要。实施污染土壤修复和污染水体治理，推动绿色产业增长。同时探索区域间和城乡间统筹建设模式，如构建城乡一体化的环境管理组织体系，规划建设城乡一体化的环境基础设施，形成城乡一体化的环境管理政策体系。建立健全覆盖城乡的生态补偿机制，适当给予生态脆弱区、生态功能区等生态红线地区乡村经济补偿（鞠昌华，2016）。
【执笔：人民智库研究员 陈 琳 单 宁（见习）】