【摘要】新修订的《预算法》凸显了从“管理型预算”向“治理型预算”的转变，在一定程度上体现了公民参与的要素。对公民预算参与权的界定以及我国在立法和实践层面公民参与预算的剖析，对参与式预算在公共预算领域的实际运用模式进行考量，有利于我们在预算治理背景下更好地促进公民参与权的实现，从而保障公民用税利益，实现财税法治。
【关键词】公共预算 公民参与权 法律机制 【中图分类号】D621 【文献标识码】A
良好的预算治理，离不开更广范围内、更具实效性的公民参与
公共预算是衡量现代国家治理能力的重要指标，学者们从不同角度对公共预算提出了各有侧重的界定。公共预算要求“取之于民，用之于民”，因此预算领域更需要广泛的公民参与。
十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要深化财税体制改革，要“实施全面规范、公开透明的预算制度”，强调了预算改革在国家治理进程中的重要性。2014年修改的《中华人民共和国预算法》第一条鲜明表达了从“政府治理的工具”到“治理政府的工具”这一功能性的转变。前述改革与转变，有赖于公民参与权的落实，离不开预算治理中公众参与的有效实现。
良好的预算治理，离不开更广范围内、更具实效性的公民参与。一方面，国家通过从预算的编制、审议，到预算的执行、绩效评价等有机联系的各阶段的运行，兼顾资源优化分配与权力合理配置、融合程序机制和实体机制，最终达至善治的目标。另一方面，国家治理的实现离不开公民的私权利对于国家公权力运作的介入，预算治理的实现也离不开公民参与。国家治理的关键在于公权力与私权利的良性互动。因此，预算治理中，既要规制权力，又要引导公民合理有序地参与，这就要求进一步保障我国公共预算中公民的参与权，促进政府与公民的良性互动，实现预算治理的目标。
公民预算参与权与参与式预算
法学领域中，作为重要权利的公民预算参与权受到越来越多的关注。知名法学学者江必新、肖国平认为公民预算参与权是“公民通过各种合法的途径与方式参与预算事务的权利”。学者陈志英将公民预算参与权归属于“公民政治权利的范畴”。学者们对公民预算参与权的定义，本质上离不开“公民参与权”，所不同的是对预算参与权这一权利约束下子权利的划分。
参与式预算是预算治理中实现公民预算参与权的重要应用形式。早在20世纪80年代，参与式预算便在巴西阿雷格里港得到了确立，并逐渐在巴西全国以及其他国家和地区得到推广。关于参与式预算的内涵，目前学界对此还缺乏统一的界定。如联合国人居署将参与式预算界定为“一种全新的预算模式和政策制定方式，是将政府涉及社会公众切身利益的公共支出，通过社会公众参与决策的过程，交由公众讨论，并由公众决定，接受公众监督”。
参与式预算的实施，不仅是对政府预算治理的要求，也是对公民切身利益的保障。首先，这符合新《预算法》的理念。新修订的《预算法》加强了有关公民参与预算的规定，第十四条和第三十二条分别规定预算的相关情况“向社会公开”“按照规定程序征求各方面意见”，保障了公民的知情权和建议权。其次，参与式预算能够促进预算决策科学化、民主化。预算决策关系国计民生，通过畅通公民参与预算的渠道，可以了解其利益需求和建议，从而提高决策质量。再次，参与式预算的实施有利于发展基层民主，促进公民社会建设。鼓励公民参与预算，在全社会逐步营造关注预算、参与预算的氛围，并进一步借助讲座、培训班等方式，切实提高公民预算参与的能力。最后，参与式预算能制约预算权滥用，逐步提升政府公信力。预算是“管理政府的工具”，通过公民参与的有效落实，合理划定政府预算权界限，完善体制机制，规范预算权力行使。
公民预算参与权的立法与实践考察
第一，立法层面。许多国家的宪法中都明文规定了公民参与权，西方国家侧重于从制度和程序层面对政府预算权力加以约束、监督，来实现公民预算参与权。我国法律并未明确规定公民预算参与权。在宪法层面，我国现行宪法第二条和第四十一条确立了公民参与国家事务和社会事务的权利，赋予了公民参与管理权和参与监督权。
在部门法层面，在国家治理的大背景之下，我国新修订的预算法已开始引入公民参与，肯定了公民与政府的双向交流，体现了管理型预算向治理型预算的转变。首先，对“社会公开”的引入。新《预算法》第十四条中三次出现了“向社会公开”的要求，这是公民参与预算的前提条件，保证公民能获取足够的信息。其次，规定了县、乡两级人民代表大会应当以多种形式听取公民意见，这一规定既是对实践中一些地区正在试验开展的参与式预算的肯定，也为其提供了有力的法律依据。最后，公民对预算全过程的监督，规定公民依法检举控告的权利，有利于公民行使预算监督权。在地方立法层面，侧重的是公民监督预算。如2001年《广东省预算审批监督条例》第五条、2003年《北京市预算监督条例》第八条均规定，公民有权对违反预算法律、法规行为进行检举、控告、监督等。但是，这些相关条例并未涉及更多的预算环节；其所涉及的公民预算监督环节，尚缺乏进一步的制度安排、配套程序规定等，公民参与权并未得到有效实现。
第二，实践层面。除了相关法律法规规定外，要保障公共预算中的公民参与权，良好的运作机制不可或缺。当前参与式预算改革如火如荼，全国已有不少地区的基层政府开展了参与式预算实践。较早开展探索的是浙江省温岭市新河镇和泽国镇。之后，河南省焦作市、黑龙江省哈尔滨市、广东省顺德区等地区也都开始了具有地方特色的参与式预算实践。焦作模式从制度入手，侧重民主参与决策机制和权力制衡机制；哈尔滨模式注重民生项目，鼓励多方资本参与，2010年参与式预算项目达三百余个，资金近5亿元；顺德模式强调规范流程，从2011年起在相关文件的指导下，稳步实施。
而作为我国预算改革的典型代表，新河镇模式和泽国镇模式固然有可圈可点之处，如对民主形式的创新，对民主内容的拓展，对民主权利的落实，但是仍存在某些不足。第一，一般公民的参与积极性并不高。一方面，参与预算会议的公民中普通公民所占的比例不够。另一方面，自愿参加和旁听的公民人数还是太少。第二，公民参与的途径有限，主要还是通过代表参加会议讨论的形式。这种单一的形式容易忽略未参会公民的意见和需求。第三，恳谈会形式虽新，但如何避免其陷入听证会中走过场的困境，如何让公民的意见更有影响力，还有待进一步的考证。例如会前准备和会议讨论的时间过短，短则三五天，长则十天，参与者了解和讨论是否充分，政府有关部门对民意了解的程度、对需求的回应，这些都存在疑问。第四，如何有效提高公民参与能力。除了会前准备由专业人员来介绍预算相关知识外，在平时也应当向更多的社会公民普及基础预算知识，有条件的还应当定期举办必要的培训。这些情况都有待在以后的实践中不断加以调整。
应进一步加强并保障公民预算参与权的实现
进一步加强并保障公民预算参与权的实现，是对公民参与理论在公共预算领域的落实，是对国家治理能力的提升。这不仅有助于提升公民参政议政能力，保障其合法权益，还有助于建立法治政府，监督权力运行，实现财税法治。
第一，立法支持。严格遵循宪法第二条和第四十一条赋予人民的权利。在部门法层面，还应在《预算法》中进一步落实公共预算中的公民参与权，确立公民参与预算的原则，明确赋予公民参与公共预算的各项具体权利。同时，要配套建立起相应的行政法规、规章、制度、规范性文件、司法解释等，形成体系化法律保障，建立起相应的公民参与制度，从程序上真正落实公民预算参与权。要重视预算知情权。针对《政府信息公开条例》存在的不足之处，应制定配套的信息公开相关制度规范，明确预算信息公开的程序、内容、标准，要及时、主动公开预算相关信息，明确预算公开的内容、时间。如预算编制工作何时完成，何时公布预算草案等。只要不涉及国家机密等方面的信息，都应当尽可能完整、负责地告知公众。
第二，程序支持。只有程序才能保护公正。将预算过程按阶段划分，确定各阶段适用的程序，将公民预算参与权细致化、具体化。在预算编制、执行、监督等阶段，包括但不限于预算知情权、预算表达权、预算监督权、预算听证权等权利。而这些权利的行使主体、内容、实施方式、范围、程序等就应由法律加以明文规定，相应的责任追究和权利救济程序也要涉及。程序制定应当充分考虑到公民的参与效果。一方面，预算过程应当尽可能透明化，提供更多途径让公民参与。现阶段应大力推行预算信息的公开、透明，进一步细化预算项目，使公众能够清楚地了解我国公共预算的制定、执行以及预算决算，为公众、企业、社会组织、社区委员会、立法机关等多元主体的预算参与行为提供充足的、详尽的预决算信息。另一方面，政府可考虑通过调查问卷、网络民意调查、听证会、民主恳谈会等多种形式逐步加以制度固化，多方了解公民的意见和建议，深入倾听公民利益诉求。
第三，技术支持。鉴于预算较强的专业性，可通过专门小组等方式，由专家予以协助，保证公民参与的广度。政府应向公民普及预算方面的知识，做好预算知识的培训。比如印发学习读本，录制有关预算知识的视频放于相关网站供公民浏览学习。在时机成熟的时候，还应建立预算绩效评估制度，将公民确立为预算绩效评估的主体。积极培育独立的社会组织，充分发挥社会组织的力量。对内，社会组织更容易和公民沟通，能够整合相异个体的需求，协调多方利益，增强了私权利介入公权力运作的有效性。对外，社会组织能更好地代表公民群体发声，以公正、科学的立场合法、合理地与有关部门、组织、媒体进行沟通交流。
第四，司法支持。无救济即无权利。对于预算行为，不能一概而论地以“不可诉性”为由，断绝其被纳入司法审查的可能性。通过将一部分预算行为认定为可诉，有利于实现权利、化解矛盾。应当明确的是，预算行为不能简单地等同于国家行为，从而将其排除在可诉性范围之外。
要适当放宽行政复议的受案标准和拓宽行政诉讼的受案范围
现有的行政复议标准的严格性和行政诉讼的受案范围的限定性，不利于为参与预算的公民提供救济。应当在相关法律法规中明确规定，公民的预算参与权若受到侵犯，可通过行政复议或行政诉讼进行救济。预算行为关涉社会公共利益和公民个体利益，可考虑引入公益诉讼制度，使公民有权在预算参与权受侵犯时诉诸法院。除此之外，通过建立司法审查机制、违宪审查等制度，能够对预算主体加以约束和制约，对政府权力滥用进行监督和矫正，以保障公民的预算参与权。
新修订的《预算法》立法宗旨一改以往“政府治理的工具”这一观念，转变为“治理政府的工具”，在制度安排、程序设计上也大有突破，无疑有力推动了国家治理能力建设、财税体制改革。在新《预算法》实施的过程中，应当更加注重对公民参与权的保障，充分发挥公民参与的力量，这不仅是预算治理所必需的，也是走向预算法治化的必由之路。
（作者分别为深圳市社会科学院助理研究员；西南政法大学博士研究生）
【参考文献】
①刘剑文：《预算治理中的人大、政府与公民》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》，2015年第3期。
②江必新、肖国平：《论公民的预算参与权及其实现》，《湖南大学学报（社会科学版）》，2012年第3期。
③陈志英：《预算参与权：被忽略的和被误解的》，《兰州学刊》，2011年第1期。
④联合国人居署：《参与式预算72问》，北京：中国社会出版社，2010年。
⑤[法]邦雅曼·贡斯当，阎克文等译：《古代人的自由与现代人的自由》，上海：上海人民出版社，2003年。
⑥许光建、魏义方等：《中国公共预算治理改革：透明、问责、公众参与、回应》，《中国人民大学学报》，2014年第6期。
责编/孙垚 美编/杨玲玲
