——江苏、上海推进混合所有制改革的经验与启示
近期，笔者调研了江苏、上海推进混改试点工作情况。两地的一个共同经验是，以上市为主渠道、以发展公众公司为主要实现形式推进混改。这与两地的国有资产质量较好、国有企业发展较为规范、与资本市场对接较为便利等因素有关，也与两地认为“上市是混改的高级形式”的基本思路有关。如国有资产资本化和证券化一直是上海深化国企改革的主线，推动企业集团整体上市或核心业务资产上市是其工作重点；江苏长期重视国企上市工作，目前全省国有控股上市公司数量已达50户，正在培育的上市企业有39户，下一步还要继续扩大上市数量和规模，提高资产证券化率。两地在推进混改方面还有一些其他好的做法和探索，值得推广、借鉴。同时，相关部门和企业也反映了一些具有代表性的问题，提出了一些具有政策价值的意见建议。
经过多年改革，上海已基本形成以混合所有制经济为主的格局。截至2016年底，混合所有制企业占市国资委系统企业总户数的67％、资产总额的67.7％、主营业务收入的89.3％、净利润的93.3％；上海市属企业中共80家上市公司，总市值约2.9万亿元，国有股市值近1.2万亿元。整体上市和核心业务资产上市企业占市国资委系统竞争类产业集团总数的三分之二。
两地推进混改的具体措施与主要经验
2014年7月，上海印发《关于推进本市国有企业积极发展混合所有制经济的若干意见（试行）》，在全国较早提出发展混合所有制经济的基本原则、主要目标和具体措施,坚持以促进各类所有制经济相互融合、共同发展为导向，以发展公众公司为主要实现形式，重点做到三结合、把好三道关、主要通过三途径，实现股权多元化、推进混改。三结合是发展混合所有制经济与优化国资布局结构、实施开放性市场化联合重组相结合，与推动国资有序流动、盘活用好国有资产相结合，与完善公司治理结构、建立健全现代企业制度相结合；三道关是科学决策关、审计评估关和市场交易关；三途径是：推进整体上市或核心业务资产上市，开放性市场化联合重组，实施股权激励和员工持股。2016年1月，针对混改推进中不同环节存在的问题，上海市国资委印发《关于本市国有企业混合所有制改革操作指引（试行）》，明确改革个环节的责任主体、基本流程和主要风险，从制订改革方案、履行决策程序、开展审计评估、实施产权交易、办理变更登记等五个方面，规范混改的操作流程和实施细则，对混改建立提醒把关机制。江苏主要是以上市为主渠道，通过改组组建两类公司搭建混改平台、推动集团公司整体上市、新设混合所有制企业、开展员工持股试点以及对暂不具备条件的企业推进股权多元化为混改创造条件等五种途径统筹推进全省国企混改。2016年3月，江苏省人民政府印发《关于国有企业发展混合所有制经济的实施意见》，提出了混改的总体思路、改革路径，明确分类分层推进混改的具体举措和细化落实措施，建立健全了遵循中央精神、符合江苏实际、指导全省实践的混改制度体系。
推动企业集团整体上市或核心业务资产上市。上海以发展公众公司为主要实现形式推进混改。2014年以来，完成绿地集团等三家企业整体上市，上海电气等核心业务资产上市，近40家实体企业新三板上市。江苏以上市为主渠道推动国企混改，推动国企加快资产证券化步伐。三家省属一级企业通过整体上市等方式完成集团母公司层面混改。全省国有及国有控股的境内外上市公司已达50户，总市值9812亿元。
主动突破区域和所有制限制，实施开放性市场化联合重组。上海近年来以产权为纽带，在宽领域、多层次、大范围，推进一批跨所有制、跨管理层级、跨行业、跨地域的重组项目，以自愿为前提、以企业为主体，支持国有企业通过合资合作、战略联盟等方式，聚焦产业链、价值链，与各类所有制企业实施双向联合重组；鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。
探索股权激励和员工持股。上海在国有及国有控股的转制科研院所、高新技术企业，对技术和管理骨干实施股权和分红激励，在符合条件的国有控股混合所有制企业开展员工持股试点。如上海微电子等高新技术企业实施“张江办法”，在一些公司实施股票期权或实行限制性股票，市国资委系统企业实施各类股权激励累计45例。江苏将国有控股混合所有制企业开展员工持股试点列为2017年度十大主要任务百项重点工作，省国资委制订了混合所有制企业员工持股方案，对试点意向企业进行审核筛选，将选定10户企业开展员工持股试点工作。
以新办企业、新上项目为重点积极发展混合所有制经济。江苏结合国家深化电力、油气体制改革的决策部署，立足实际，以研发创新、生产服务等实体企业和新办企业、新上项目等为重点，积极引入非公有资本，优先发展混合所有制经济。同时，大力推进PPP模式，鼓励社会资本通过特许经营、政府购买服务等方式，投资参与传统基础设施领域项目等建设和运营。
推动国有资本与社会资本共同设立创业投资基金。江苏国有企业积极与各类社会资金合作设立公司制和合伙制创投基金，参与新兴产业投资，推动科技型中小企业创新发展。目前江苏省属企业发起或参与设立了80多个创投基金，直接投资金额超过60亿元。以混合所有制投资基金形式投资混改企业，实现股权多元、相互制衡的治理结构，成为推动混合所有制经济发展的重要力量。
探索多种方式为推进混改创造条件。如江苏改组国有资本投资、运营公司或将同类别企业重组为控股集团，为推进混改提供市场化操作平台；对暂不具备条件的企业推进股权多元化等。
进一步推进混合所有制改革的建议
两地实践表明，混改顶层设计已经明确、试点成效开始出现。为深入推进混改，结合调研所得，提出以下几条建议。
鼓励地方出台差异化混改细则，出台政策避免一刀切。一些地方部门和企业反映，央地之间、地方与地方之间的国有资产差异巨大，管理体制也不同；央企与地方国企在行业重要性、影响力、控制力等方面差别巨大，在企业定位、企业类别上也各有不同。混改相关政策应当有所区别，建议设计混改相关配套细则时更加关注地方实际情况，重视发挥地方积极性，鼓励地方因地制宜探索、以差异化细则推动混改。如出台政策时可明确所适用的企业层级和企业类型，有针对性地给充分竞争领域国企适当的自主空间等。
及时推动相关配套政策的跟进与完善，配合混改推进。应利用推进混改的机会，对土地变现、债务核销、资产评估等一些已经过期或不适应新形势而需要调整的相关政策进行清理，明确实施细则。
持续跟踪并支持新的混改企业发展。混改只是手段，促进企业转变经营机制、激发活力、提升效率才是改革目的。
支持国有资产证券化。资产证券化是上海和江苏推进混改的主路径。两地实践证明，资本市场的公开竞价和监督，保证了资产评估程序的公正公平和规范透明，既能推动国有企业完善现代企业制度、提升市场化水平、保障国有资产保值增值，也有助于减少行政干预。资产证券化是最受社会资本期待和欢迎、也是争议最少的混改模式，应大力支持和加以推广，配套完善土地、税收、“历史遗留问题”处置等相关政策，把（整体）上市与资产优化重组、股权激励等相结合，处理好与企业发展战略、员工持股、垄断产业改革、资本市场等方面的关系，使上市成为国企混改的主渠道。
组建支持混改的股权投资基金。调研中发现，部分国企体量大，进入的民营资本股比偏低，难以拥有话语权；此外，核心员工持股融资困难。建议鼓励设立本身是混合所有制的、支持混改的股权投资基金，允许设立地方和民间的混改投资基金。一是为混改提供投资平台，撬动社会资本参与混改，提供稳定的资金支持，解决一些国企体量过大、社会资本无法有效参与的问题；二是通过混改股权投资基金的介入，在完善治理、强化激励、提供效率等方面发挥作用；三是提供资金支持，解决骨干员工持股的资金来源问题，发挥员工持股的激励约束结合和利益风险绑定等作用。
注重释放人的积极性、发挥人力资本的关键作用。在顶层设计基本完成、进入施工期之际，推动国资国企改革发展工作落到实处更加需要保护改革者、释放人的积极性、激发创造性劳动。混改特别是员工持股，有利于尊重“主动资产”驾驭“被动资产”的客观规律，实现人力资本与国有资本有机结合，有利于调动“人”的积极性，将对国资国企改革发展全局产生牵一发而动全身的作用。
加强混改政策宣传。建议以坚持“两个毫不动摇”为导向、实现国民经济协调发展和互利共赢为重点，加强混改舆论宣传、政策解读，阐明目标方向和重要意义，引导地方政府和各类企业对本轮混改加深理解、提升认识：一要推动股权多元化和优化股权结构，进而完善治理结构、健全公司治理，促进国企转换经营机制；二要实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展；三要提高国有资本的流动性，优化国有经济布局；四是不追求国有资本表面上的控股比例，而要在放大国有资本功能、提升管资本能力上下功夫；五要更多介绍和宣传成功案例经验，回应社会关切，消除民营资本对混改的顾虑。
（作者：国务院发展研究中心 项安波）
