【摘要】德国在整个环保政策中更侧重于绿色生产和可持续发展，通过经济、社会与环境的内在协调来恢复人与环境的和谐。在生态文明制度建设的号召下，我国正在快速有序地开展生态治理工作，专家治理和环境法治正在形成。在借鉴国际经验的同时，内生的环保治理理念也在发挥积极作用，但从环境治理的可持续性上来看，我国环境保护还迫切需要从防卫向预防理念转型，在治理领域上要向化学品监管、生态保护、气候适应纵深扩展。
【关键词】德国 环境治理 法治 【中图分类号】D912.6 【文献标识码】A
现代环境问题是人类社会工业化和城市化带来的副效应。对英法德美日多国环境污染的历史考察，其基于工业化与城市化的不同进程和出现各种环境污染现象而采取出台部门政策及法律等应对措施，也是有着一定时间先后的。德国一直到20世纪60年代才出现雾霾天。1961年冬季，鲁尔区所在的北莱茵-威斯特法伦州当年就提出了“鲁尔河上的蓝天”政策，并于次年就颁布了州《污染防治法》。而到了20世纪60、70年代，城市交通产生的空气污染问题越来越严重。在主要针对空气和噪音的《联邦污染防治法》于1974年颁布之后，德国陆续颁布了一系列实施条例，这些法规对于德国冬季雾霾起着重要监管作用。同时将在19世纪未就从经营管理角度加以规范的《空气技术导则》进行修订，并归属到《污染防治法》下，成为专门针对空气污染治理的第一个一般性行政规章。此外，对陈旧设施实施更新或关停计划，对已运营设施，在大量经济补贴下事后装备最佳实用技术，都是空气污染治理的有效行动。在环保与经济发展政策的关系上，德国政府自始就确定，实施环境保护不能过度影响国民经济的运行，环境保护更应该通过财政和税收政策上的措施以及通过基础建设来加以支持。尤其是自20世纪90年代中期开始，德国努力践行“可持续发展理念”，将珍惜节约自然资源作为环境政策的核心问题。
科技进步和法治完善是德国环境治理的两种解决路径
在德国环境政策实施的初期，就形成了科技与法治两种解决问题的思路。从法治的角度，会更多考虑措施的可行性和规划的约束力，而技术派则更认为通过技术方式，所有环境问题都可以解决。在1971年德国《第一个环境计划》中，明确指出：“环境状况关键取决于技术。科技进步应当致力于环境优良，促进‘环境友好型技术’的应用。技术进步和经济增长不会因此而受到影响。”
环境法治本身就是以科技为支撑的，德国环境法中实行以最佳实用技术为核心的严格许可机制。最佳实用技术是环境许可的核心条件，是风险相称和行为适当原则的落实。作为环境许可中对空气排放标准的判断依据，它对一定规模以上的新旧设施，规定了许可和运营需要符合的环境相关标准，对于新设施必须依照最佳实用技术，对于旧的设施在一定的过渡时限内必须达到一定的限值。这既方便了行政机关处理许可事务，又能在经济界保障法律与计划的安全性。最佳实用技术指南作为行政规章，具有直接法律约束力。它的编制和更新是科技界、经济界与政府监管共同合作的结晶，并处在不断及时更新中。环境许可法律制度是从解决和应对环境危害向实现环境预防转变的关键，行政机关基于其全面的信息掌握和综合的利益平衡，对有环境影响的生产经营行为设置行政准入，并长期全面监管。环境保护的重点不是事后治理，而应当是通过创新绿色生产技术保障经济社会发展与环境永久持续的协调。
系统的环境信息收集、知识和科研管理对环境治理也起着关键作用。德国很早就认识到，在所有环境相关的立法、行政和司法决定中，通过有效的专业咨询程序，可以确保考虑到知识和科技的最新水平。明确提出设立“环境专家委员会”，还要求建立一种早期预警和预测的信息体系，建立跨部门的环境信息和文件系统的环境数据库。在环境治理问题上，实质上是一种信息不对称和信息不充分，对此国家应当发挥关键性的作用。
从对点源污染的排放管理，到对环境污染影响的监控监测，再到环境质量达标管理，这是德国环境治理理念的三个重要转型。但它们之间既有先后顺序，又是紧密相关联的。点源排放监管是针对特定空气有害物质从排放角度进行的监督，它可以预防有害环境影响，是对最佳实用技术的具体化安排。但在空气治理上，尤其是因为气象条件的不同，尽管处于同样的排放情形，但环境质量却相差极大，尤其是在冬季静稳缺少空气流动时，雾霾天气会在短时间内形成，所以除了对与人类行为相关的排放进行监管外，对空气的环境质量需要及时掌握并加以监管。在德国1977年到1981年的《第二个环境行动计划》中，空气治理就已经从排放监管开始向空气质量监管转型。
法律对包括科技创新在内人类行为的约束与引导，扮演着十分重要的角色
在德国联邦层面上，随着1969年的政府换届，现代环保政策与法律兴起，从1970年到1976年，共颁布了54部法规，还修订了大量法规。从事后责任的完善到事先全面审批监管的实现，需要法律进行有效的制度构建。环境法从环境保护角度出发，是在更大时空范围内对整个传统法律制度进行权利（益）义务层面上的再平衡。
环境治理需要私法与公法相互配合的系统应对。现代环境法诞生之前，传统法律也在不断完善应对现代环境问题的机制。1959年，德国除了修订《经营条例》强化经营者应用安全生产技术的义务，还规定可以对新许可设施事后追加条件。另外，还通过修订作为现代环境法最原始规则的《民法典》第906条，进一步收缩针对污染的容忍义务，并且补充规定，对尽管是当地普遍的、且得以容忍的污染，仍需作金钱补偿，来加强环境私法保护的法律基础。但随后也证明通过私法的方式，要想避免环境损害的发生，解决复杂的环境问题，效果仍是十分有限。私法理念下的环境保护是事后的，主要是以证明污染行为与损害事实之间的关系为主；而在公法秩序中，尤其是借助基于先进技术水准和以环境质量达标为基础的环境行政许可制度，环境保护预防原则才能得以实现。现代环境保护理念，重点不在于治理已造成的环境损害，而是及时认识和防范经济和社会发展中不希望出现的副效应，并通过充分的环境规划予以避免。
德国原先完善的法制体系为现代环境治理提供了很好的法治基础。在现代环境政策产生之前，德国传统法律对于环境污染相关的民事关系和资源监管，就不断加以完善，而且对于单个的现代环境问题也有着零散应对机制，因此在市场和社会治理上，法治基础就相对有效。在传统经营法中只要经许可，就受到相应的法律保护，但经营监管主要不是对经营的限制，更主要是促使不利环境的影响因素和污染危害远离集中居住区。而现代环境法对于设施和生产过程的监管更全面、更严格，是对建设和经营的全过程监管，要求在经营中不断更新和发展最佳实用技术，允许对许可事后追加补充规定，以及可依法做出禁止行为、责令停产、排除妨碍以及撤销设施许可等行政命令。基于环境法风险共担原则，许可申请人的权益保护非常有限。正如环境治理中的经济性措施和程序性保障，首先需要基于严格有效的强制监管规范，环境公法规范的进步也同样需要以完善的私法体系作为其成长土壤。
以知识与信息管理为主线的现代环境管理法律本身就需要系统化。部门环境法是一个复杂体系。以空气污染治理为例，一方面1974年颁布的《联邦污染防治法》不断修订更新，另一方面在《联邦污染防治法》下持续颁布和修订具体实施的条例，至今共颁布了41个条例，其中有几个已经被废止。此条例体系内容广泛，具体规范实践操作，比如《小中锅炉设施条例》《设施许可条例》《污染防治和事故专职人员条例》《许可程序条例》《燃料质量的特征和标识条例》《大型燃烧设施、燃气轮机设施和内燃机条例》《固体废物燃烧和混合燃烧条例》《碳氢化合物排放条例》以及《空气质量标准和排放最高限值条例》等。环境法律法规有一个特点，就是其法规在一定程度上要及时将知识与科技的进步应用到社会治理上，环境法规本身就代表着国家在相应领域的科技与知识进步状况。
中国与德国在现代环境治理政策与法治上处于不同的阶段，有着不一样的任务重心
在比较中德环境治理时，会发现两国之间的处理方法会有很多差异。比如在德国法中主要是环境行政公益诉讼，中国当下推行的主要是环境民事公益诉讼；环境相关的侵权责任方面，在德国法中，几乎早在一个世纪前就明确了危险责任，而直到新世纪初我国制定《中华人民共和国侵权责任法》时，才热烈讨论环境私法责任问题，而此时的欧洲也正尝试统一环境损害，虽然最后仅对公法补偿责任问题颁布了指令。这也体现了由中国的文化传统、经济发展现实和法治完善程度所决定的中国内生式环保治理理念。
在面对严重的现代环境问题需要有耐心与信心。在华北地区出现的“雾霾”，相比德国的情况，它是几种空气污染现象的叠加呈现。消灭这种直观成灾的雾霾现象，本身有着复杂性和艰巨性。但从德国空气治理进程看，从雾霾消失到空气优良这个过程，再到致力于全球气候应对中的二氧化碳排放问题，任务依然同样艰巨而复杂。德国经过四十多年的环境治理后，在集中聚居区，空气质量仍然是一个重要的环境问题。但人们关注的空气中有害物质逐渐发生着变化，相对初始关注的二氧化硫和铅问题，现今更多是细粒物和氮氧化物。在我国环境治理的法律问题上，其实也同样存在着这种多重任务叠加的特征。在20世纪七八十年代，中国还没有经历过高速的工业化与城市化，只是局部区域的零散环境问题，当时的环境政策与环境法更多属于外生型，不仅法律机制十分粗糙，而且也没有社会的内在需要。只有经历了20世纪90年代的工业化与城市化，现代环境问题才完成从量变到质变，即只有到21世纪初才成为中国的整体性、普遍性社会问题。而这时，环境政策与法律才在不断增长的公民环境意识下自主内生形成，同时也必将更有执行力。
在中国的环境治理中，更需要有雄心和决心。在德国，环境保护不再单独被视为一种问题，而是对包括社会福祉、竞争能力以及未来任务的工作在内的整体解决方案。从德国环境治理的经验看，社会作为国家与个人之间的有机体，在知识组织、技术创新、信息管理及行业自治与风险预防上有着重要作用，国家监管与社会自治是必要的相互补充。在我国，环境问题作为当前重要的民生问题，也同样涉及到这些主题。环境保护与地方的民生与经济紧密相关，从制度竞争到效果检验，面对自上而下的环保压力，各级政府和相关部门需要通过环境信息公开来促进全社会环境意识，发动基层民众，这能够可持续、真实地反映社会对环保的需求。由此，自下而上对国家机构和官员的监督，才是更为长期和有效的环保政治动力。通过传统行政强制——环境许可监管倒逼和推动适用最佳可行技术，用环境信息和经济手段来牵引科研与技术不断向前发展。
德国在整个环保政策中更侧重于绿色生产和可持续发展，通过经济、社会与环境的内在协调来恢复人与环境的和谐，在此过程中，真正实现污染不治而治。同样，在德国空气污染控制中长期计划和退出核能和能源转型中，都可以看出德国政治上的雄心和决心，而不完全拘泥于眼前政治，这需要科学预见和政治决心。在生态文明制度建设的号召下，我国正在快速有序地开展生态治理工作，专家治理和环境法治正在形成。在借鉴国际经验同时，内生的环保治理理念也正在发挥积极作用，但从环境治理的可持续性上来看，我国环境保护还迫切需要从防卫向预防理念转型，在治理领域上要向化学品监管、生态保护、气候适应纵深扩展。未来的环境问题也将在决策机制越来越科学合理化和环保法治不断完善的过程中得到逐步的破解。
（作者为亥姆霍兹研究联合会环境研究中心研究员，武汉大学环境法研究所客座研究员）
【注：本文系国家社科重大招标课题“社会源危险废弃物环境责任界定及治理机制研究”（课题编号：16ZDA072）的阶段性成果】
【参考文献】
①沈百鑫：《浅析以科技信息为主线的环境协同治理》，《中国环境管理》，2015年第6期。
责编/宋睿宸 美编/杨玲玲
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