党的十六届五中全会以来，“生态文明”建设成了地方政治生活的重要组成部分。历经十七大和十八大，十年来生态治理得到了各级政府的高度重视，生态治理工作取得的成绩十分显著。但生态破坏容易，恢复起来却极其艰难，生态治理仍然存在许多难题尚待解决，地方生态治理任重而道远。
中国地方生态治理的十年回顾
生态环境成为“问题”主要是基于人的生存而言。人与环境之间的关系是生态问题的根本。人类认识到地球环境成为生态问题，始于二十世纪五十年代。人类改造自然，虽是社会的进步，但这种进步却建立在对自然破坏的基础之上。从农业文明到工业文明，人改造自然的能力越来越强，付出的自然生态代价也越来越大。直到二十世纪之后，地球环境开始严重影响到人类的生存，人类才得以意识到自然问题的严重性。
改革开放至今近四十年，中国外向型工业化道路始于接纳西方国家和地区转移来的产业。中国走上这条道路既是机遇也是挑战，机遇在于走工业化道路就能实现快速赶超，挑战在于工业化伴生着污染与生态破坏。对于地方政府来说，工业化意味着“先走一步”，鉴于马太效应，一步领先则步步领先。沿海地区就是典型案例，搭上了改革开放的“顺风车”，经济发展步步领先。
沿海地区不仅经济发展领先，伴生的生态问题也“领先”出现。面对环境恶化的压力，面对以习近平同志为核心的党中央确立的“绿色发展”要求，地方政府变压力为动力，近几年在全国各地掀起生态建设高潮。“生态省”“生态城市”“生态园”“生态农庄”像雨后春笋般出现。我们的社会主义体制优势在生态治理上发挥得淋漓尽致。
十年来的生态文明建设，中国大地上生态治理成效整体呈现出良好的发展态势。总体来说，虽然生态治理在空中（霾）仍未见“拐点”到来，地下水污染治理需要漫长的时间净化，但我们还应看到，地面上的“绿色”却实实在在越来越多。从东部沿海地区来看，城市大面积绿化，封山又育林，湿地保护宜人又养目，这些成果得益于东部地区经济的率先发展，有充裕的城市生态建设资金做后盾，有地方政府强烈的生态政绩追求。中部地区地面上的绿色也在日益增多，其中一个重要的原因是先行工业化、城镇化的地区吸引了大量的农民迁移到东部或城镇，中部地区的人口减少，生态足迹缩小，部分地区抛荒土地较多，良好的降水条件使自然得到自动修复。另外，随着工业化进程的加深，传统的生活方式发生了巨大的变化，原来作为生活燃料的柴草、煤炭被燃气所取代，农村地区的山林、灌木得以保存并自然生长成林增绿。西部地区，虽然环境脆弱，生态环境未见根本性的扭转，但在政府的强力推动下，生态保护成为生活中的重要内容，生态治理改变了人们的生活方式，人们已经开始探索如何在生态环境脆弱的地区更好地处理人与自然关系的道路和策略。
中国地方生态治理共性的难点
其一，引起生态问题的根源在于工业化道路。中国从东部到西部，工业化呈梯度发展，由于幅员辽阔，完成全面的工业化将是一个漫长的过程，这个过程将免不了遭受生态环境恶化的“痛苦”。西方先行工业化国家解决环境危机的“痛苦”，采用的主要方式是产业升级，将低端污染严重的产业转移到欠发达或不发达的其它国家。中国不愿走这种牺牲它国利益来满足自身发展需求的老路，而是更看重全国一盘棋地进行全面生态治理，地方政府紧密合作与协同，共同解决中国的生态问题。
其二，各地方协同治理生态是必然之路，但是如何协同却缺少有效的体制和机制保障。东部地区经济快速发展，但自身资源能源不足，对中西部地区依存度高。东部地区经济的发展也得益于中西部地区人、财、物的支持，中西部地区资源能源开发会带来污染，而东部地区从中受益，但是生态治理的难题却主要由中西部地区承担，建立在市场等价基础上的交换，看似“公平”，实则没有实现生态治理的“公平”。当前的生态治理往往局限于各地方政府管辖区域内，区域之间的协同在现行的行政区域分割的大前提下，难有大的作为。而要实现生态协同治理，就必须有体制和机制的保障。
其三，生态治理需要有合理的生态补偿，而生态补偿需要将生态治理质量进行量化。但在生态治理质量的理论建设上，我们还处于起步阶段，许多工作尚未得到重视。各地已经有了干部离任的生态审计，在没有实现生态质量量化的前提下，离任生态审计往往流于形式。
中国地方生态治理个性的难点
不同的地区在生态治理上有着不同的难题，个性难题差异很大。东部地区的经济发展，工业化、城镇化程度很高，大多数城市都走上了工业化道路，已经不可能再回到农业社会。工业化需要大量的能源和资源做支撑，同时工业化又带来了大都市化，人口越来越多，资源依赖越来越严重，生态足迹扩大，能源和资源的大量消耗造成了巨大的治理和修复压力。人们对于飘荡在空中的雾霾深恶痛绝，却又不愿意牺牲自己的生活质量，更不愿以降低发展速度来换取良好的生态环境。同时，东部地区在率先改革开放的过程中，也接纳了西方发达国家转移的落后产业，在我们还没有进行生态治理或需要在工业化过程中同时进行生态治理之时，东部地区已经接受了发达国家的落后产业和污染产业。在我们还没有意识到生态问题的严重性时，许多地区的地下水或土壤已经被污染了。
中部地区的崛起，同样依赖于工业化和城镇化，但是工业化过程中的污染问题却难以为人们所接受。因而中部地区崛起的成本变得尤其高，而在人财物不断向东部地区流动的过程中，发展的资本恰恰是其缺乏的。其他发达国家是“先污染后治理”，我国东部地区是经历了一段较长的发展时间后再来治理，而中部地区在生态治理高压下只能“即时”治理。工业化成本高，污染治理任务重，中部崛起与生态治理往往出现两难，在中部个别地区甚至出现经济发展与生态治理同时下行。
西部地区生态脆弱，生态治理难度大。十年来的生态文明建设，让西部地区明确了生态治理道路的重要性，如云南、青海、西藏都在努力建设生态省，青海三江源地区开始建设生态国家公园，“不发展就是最大的发展”成了西部的认知。但是，西部地区的“不发展”让西部许多地区失去了发展机会，一些地方的矿山停止开挖，许多草场退牧还草，为实现国家生态治理的全局性做了巨大的牺牲，也做出了巨大的贡献，理应得到相应的生态治理补偿。当前西部地区的生态治理逐步提速，成果斐然，其生态服务功能也已初见成效。但是生态治理补偿的理论仍处于研究中，若补偿没有跟上，则生态治理的成果将无法长期保持，西部地区仍需要解决生态和发展协调的问题。
中国地方生态治理的可行对策
中国地方生态治理的适度发展策略
首先，中央政府要为地方政府确立经济适度发展策略。近十年里，绿色GDP成为考核地方政府官员的指标，离任生态审计给地方官员增加了一个紧箍咒，但在发展才是“硬道理”的前提下，追求经济发展仍然是地方政府的目标追求。生态问题主要源于工业化，适度工业化才是最优的发展策略。根据相关学者的研究成果，当前中国发展增长率保持在6.5%左右是相对适度的发展速度，而低于5%的发展速度也会带来很多社会问题。“硬道理”之下，地方政府仍缺少一个适度的标准，GDP的赶超仍然火热。每增加一个点的增长率，就需要大量资源能源的支撑，相应的环境治理难度就会增大，中国的整体环境已经无法承担起过快的增长，没有中央的发展限速，地方发展的“机器”就不会停止。
其次，东部地区应立足于转型升级以实现适度发展目标。传统工业尤其是制造业，虽然能带动GDP快速增长，但是过度依赖则会超出环境承载能力。东部地区多行多业同时发展，优先发展第三产业，尤其是互联网产业，将为经济带来新的发展极。产业的转型和转移需要同时进行，“一带一路”将为东部地区带来产业发展的新机遇。产业转型和转移，才能从根源上解决生态治理问题。浙江杭州实现了比较成功的产业转型，对其它地区产生了示范效应，也增强了发展信心。
再次，中西部地区应立足于本地实际适度发展工业。改革初期的工业发展狂潮已经过去。中西部地区的后发，也存在一定的优势，即发展道路可借鉴，发展的技术可跨代，中西部地方不需要再重复东部地区发生过的故事。选择适应本地的发展模式，就是最优策略。例如，在生态环境极为脆弱的青藏高原，青海选择了在高原草场退出工业化（开矿），保护生态优先，这是难能可贵的适度发展之路。
中国地方生态治理的质量量化策略
生态治理的投入需要有收益，才能可持续。市场经济行为的投入，往往是为了获取相关的回报，有回报才能保证再生产的持续。但是，东部地区在生态文明建设过程中，往往面临着虽有投入却无法通过市场获取相应收益的困境。这就导致许多地区在生态治理投入上产生了顾虑。例如东部地区往往在区域内的湿地公园建设、生态农业、生态工业园的投入上不遗余力，但在易“搭便车”的生态治理领域的投入则显得不情不愿。究其原因是生态治理的质量难以量化，无法将投入转化为收益，生态治理往往不可持续。解决生态治理质量量化问题，首要的对策是要解决理论问题，只有理论解释清楚，然后用法律制度确立，才能在实践上得以贯彻。
中国地方生态治理的集体行动策略
相较省域而言，集体行动策略在市域内更容易形成，因此生态治理的可行策略首先可在市域范围内推进。例如，在某些市，市域内的生态治理补偿得以全面推行，市域内的生态补偿由市政府组织和实施，由市财政做保障，市场内的“搭便车”行为最终由市政府“买单”，从而使政府履行了提供公共产品的职能。
那么跨域的生态治理将由谁来“买单”呢？生态治理的“搭便车”行为不可避免，因此，中央政府在跨域的生态治理集体行动中，有不可推卸的责任，生态治理集体行动所需要的“激励”更多的也应由中央政府来做出，要将全国作为一盘棋，明确“激励”体制和机制。当前，西部地区的许多地方已经自觉进行了生态治理，但要实现可持续发展，还需要进一步的集体行动策略，推动受益的东部地区参与到跨域的生态治理投入中。
【本文作者为南京审计大学国家治理与国家审计研究院教授】