习近平总书记在十九大报告中指出：“改革生态环境监管体制。加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。”按照报告精神，十九大后生态文明体制改革料将提速，生态环境监管体制改革成为重中之重，改革方案渐露端倪。
生态环境监管体制框架逐渐明晰
改革生态环境监管体制一直是理论界重点探讨的课题。2013年11月，十八届三中全会《决定》提出，“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”。生态环境监管体制由此进入国家改革议程。
习近平总书记就《决定》有关内容作出了说明。“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有制自然资源资产的所有人不到位，所有人权益不落实。针对这一问题，全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。总的思路是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。”“国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。这就需要完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。”习近平总书记所做的说明把健全国家自然资源资产管理体制和完善自然资源监管体制的必要性、二者职能及相互关系讲清了。
经过深入研究，2015年4月和9月，中共中央、国务院先后出台《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，系统部署推进生态文明建设特别是体制改革工作。《生态文明体制改革总体方案》明确：“健全国家自然资源资产管理体制。按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让等。”“完善自然资源监管体制。将分散在各部门的有关用途管制职责，逐步统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责。”“完善环境保护管理制度。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，将分散在各部门的环境保护职责调整到一个部门，逐步实行城乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的体制。有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，建立权威统一的环境执法体制。”
此后，按照党中央、国务院部署，有关部门和地方抓紧推进顶层设计和试点探索。《自然资源统一确权登记办法（试行）》《自然生态空间用途管制办法（试行）》等一批制度陆续推出。江西、贵州等试点省份相继出台国家生态文明试验区方案，提出整合组建国有自然资源资产管理机构。到这次习近平总书记在十九大报告中提出“三个统一”的要求，我国生态环境监管体制的总体框架基本明朗，即设立统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的国有自然资源资产管理机构、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的自然生态监管机构、统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责的生态环境管理机构，相互独立、相互配合、相互监督，共同落实生态环境监管任务。
笔者认为，设立专门机构并由其负责三个“统一行使”，在实践中可能面临一些困难障碍。其原因有如下两方面：一是现阶段污染防治、资源监管和资产管理任务都很繁重，特别是面临打好污染防治攻坚战的历史重任，不宜分散精力；二是只设一个机构，不符合“所有者和管理者分开”的原则。
健全国家自然资源资产管理体制重在发挥我国自然资源公有制优势
经过长期探索实践，我国逐步建立起公有制为基础、国家所有制和集体所有制并存、所有权与使用权相分离、平等保护各类产权的自然资源权利制度。我国《宪法》规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。上述规定对于维护国家和社会利益、推进工业化城镇化现代化发挥了基础支撑作用，成为中国特色社会主义制度的重要组成部分，是我国重要的制度和政治优势。
但随着经济社会发展，现行自然资源资产管理体制出现了一些问题。自然资源资产管理体制的突出问题表现在：全民所有自然资源的所有权人不到位，尽管法律规定全民所有自然资源资产由国务院代表国家行使所有权，但地方政府实际上发挥非常重要的作用，权责不一致将在一定程度上引发“公地悲剧”；监管体制上没有区分作为自然资源资产所有者的权利与作为自然资源管理者的权力，集“运动员”与“裁判员”于一身，会导致过度开发、透支未来等问题；多头管理导致交易制度、管理规则不够协调甚至相互掣肘，不利于自然资源资产保值增值。随着自然资源供需矛盾加剧和生态环境价值攀升，自然资源的资产属性越来越明显，在生态文明建设和现代化发展中的意义也越来越重大。健全国家自然资源资产管理体制，就是要适应市场经济发展和生态文明建设要求，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制，保证权责一致，更好发挥我国自然资源制度优势。
总结国内外实践经验，未来应将建立分级行使所有权的体制作为我国生态文明体制改革的探索方向，即对全民所有的自然资源资产，按其在生态、经济、国防等方面的重要程度，实行中央和地方政府分级代理行使所有权职责的体制。中央政府主要对石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、重要湿地、珍稀野生动植物种和部分国家公园等直接行使所有权，其他全民所有的自然资源资产授权地方政府行使所有权，实现效率与公平相统一。
完善自然资源监管体制是统筹山水林田湖草系统治理的必然要求
可以说生态环境问题归根到底是资源过度开发、粗放利用、奢侈浪费造成的。加强自然资源监管是生态文明建设的治本之策。
完善自然资源监管体制，由一个部门行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，符合自然资源稀缺性、整体性、公共性、多功能的特点，符合自然资源综合管理的国际趋势。1998年，我国政府在原地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局、国家测绘局基础上组建了国土资源部，初步实现了国土资源统一调查评价、规划、保护、执法督察和不动产统一登记、地理国情统一调查，有效维护了国家资源安全，支撑了经济社会发展。但目前仍存在空间规划部门分割、用途管制范围不全、执法监管机构分散、信息平台重复建设等问题，制约了机构效能的发挥。对此，有必要进一步改革管理体制，推进自然资源集中统一管理。
《生态文明体制改革总体方案》强调，“树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统循环能力，维护生态平衡”。习近平总书记在十九大报告中提出，“统筹山水林田湖草系统治理”，这为自然资源监管体制改革进一步指明了方向。要在已有改革成果基础上，按照中央要求，整合组建土地、矿产、海域、水、森林、草原全覆盖的自然资源监管机构，实现统一调查评价、统一用途管制、统一整治修复、统一监测监管。
有待明确的几个关系
国土空间用途管制与空间规划的关系。建立空间规划体系也是生态文明体制改革的重要任务。空间规划既是用途管制的基本依据，也是用途管制的重要手段。从各国做法看，空间规划活动都是包括资源调查、规划编制、规划实施、执行监管在内，前后相继、信息反馈的持续过程。未来我国国土空间用途管制与空间规划是由一个部门负责还是分散在不同部门，需要结合实际深入研究。
空间规划与发展规划的关系。近年来，推进“经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境等规划”的“多规合一”受到广泛重视。几年的探索实践反映出经济社会发展规划与城乡规划、土地利用规划等空间规划在性质、任务上存在很大不同。发展规划在国家发展中起着宏观调控和战略导向作用，空间规划在生态建设中起着源头保护和刚性约束作用，简单加以合并存在难以克服的内在冲突和外在风险。二者关系需要进一步研究和理顺。
自然资源资产管理机构和自然资源监管机构的关系。二者相互独立、相互配合、相互监督是改革的大原则。然而自然资源与自然资源资产虽然处于同一自然空间却代表了不同属性，自然空间用途管制影响乃至决定了自然资源资产价值；从减少行政成本看，自然资源与自然资源资产也需要统一调查监测、统一执法监管。因此，二者的具体关系还需要结合资源与资产特性加以研究。
【本文作者为国土资源部调控和监测司巡视员】
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