【摘要】农业发展对于社会的稳定和进步具有重大影响。当前，农业产业具有较高的风险性，造成农业保险产业发展缓慢。面对此种情况，我国农业保险立法需要创新求变，科学构建农业保险法内部与外部规范，以此保障农业保险产业健康发展。
【关键词】农业保险立法 价值变革 科学秩序 【中图分类号】DF01 【文献标识码】A
自2004年起，我国关于农业和农村工作文件中都十分关注农业保险问题，认为农业保险对于我国农业产业发展将产生巨大影响。十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出农业保险制度的完善和变革要求。
价值变革：力求公平与效率有机结合
一直以来，我国农业保险立法的价值取向都偏向于公平价值，由政府进行干预保障农业保险关系具备公平属性。但随着我国农业进一步发展，农业保险立法不仅应该关注公平，更应该力求公平与效率有机结合，以此来抑制农业保险中的逆向选择和不正当竞争。首先，明确农业保险立法最高原则。农业保险立法应由政府调控和市场调节相互结合，政府调控主要是保障农业保险立法的公平性，通过国家强制力干预实现农业保险的公平性，对其中隐藏的不公平现象进行调整和疏导；市场调节目的是保障农业保险立法实现高效率，以市场作为杠杆鼓励农业保险的创新和发展。
其次，确立自愿投保和强制投保相结合。自愿投保是允许农民根据自身意愿进行保险选择，选择适合自身的投保项目，但国家要优化自愿投保的格式条款内容，以自由保险来提高农业保险的效率。鉴于部分地区农民保险意识淡薄，自愿投保的参保率过低，不利于抵御巨大的农业生产风险，并且自愿投保会产生较高的赔付率，国家应规定部分农业保险的强制性购买，以此来保证农业发展过程中拥有最基本风险抵御能力，实现农业发展的公平性。
再次，明确农业保险中风险准备金构成。农业保险风险准备金应由风险准备基金、再保险基金以及巨灾保险基金共同组成。将农业保险准备金进行分类化处理，部分准备金用于保障保险产生后的相关赔付，而其他部分则用于相应领域的投资，既保证农业风险发生时能够拥有充足的准备金进行赔付，又确保农业保险自身获利性，提升风险抵御能力。
农业保险立法目标应由自然风险管理进阶为农村福利，保险模式应变革为多渠道、多主体、多经营的复合模式
农业保险立法的风险管理目标毋庸置疑，其设立的目的和初衷就是要提高农业生产抵御风险的能力。鉴于我国广大农村地区自我抵御风险能力不足，当重大灾害发生时不仅对农业发展造成损害，甚至对农民的基本生活都会造成巨大影响。农业保险立法初级目标就是为农业生产和农民生活提供有效保障，帮助农民渡过风险难关。此时，农业保险关注的是保产量和保成本，让农业生产在巨大灾害面前能够维持基本温饱，能够收回在农业生产中的投资成本。但随着我国农业的快速发展，我国部分地区农业发展已经进入到新的阶段，农业保险立法目标也应该进阶为增加农民和农村福利层次，使农业保险成为农民和农村的重要福利政策，相关部门免费为农业生产提供相应的保险服务。调整目标后的农业保险关注的不再是产量和成本，而是要确保价格和收入，即便在风险灾害发生之时，也要保证农业生产的最低收入，以此来稳定农村地区的生产和生活。目前我国正在处于第一阶段向第二阶段过渡的关键性时期，针对农业保险立法目标进行变革已经具有一定的基础条件，应该逐步将农业保险立法目标由自然风险管理进阶为农村福利。
保险模式主要包括农业保险体制和运行机制两个部分，前者主要是由农业保险组织和农业再保险机构构成，而后者主要是指农业保险的实施方法、险种设置、保障程度等。从世界范围来看，农业保险模式包含政府主办政府经营模式、政府主办企业经营模式、政府主办团体经营模式等，如何进行模式选择，应从基本的国情和农业生产的实际情况入手。基于我国国情和农业生产的情况，多渠道、多主体、多经营复合模式最符合我国国情。该模式是由政府主导，即政府通过立法对农业保险制定统一的框架，并在框架内设立相应的准入门槛，允许企业组织在框架内经营原保险和再保险业务，政府会在适宜的时机提供相应的政策支持和财政补贴。该模式下的多渠道是指政府、企业、组织利用不同的渠道支持农业保险的发展；多主体则是可以建立一般商业保险公司、专业性保险公司、农业保险合作社等多元化的农业保险主体；多经营则是指各个参与主体可以经营原农业保险、再保险等多项业务。多渠道、多主体、多经营复合模式优势明显，应该被纳入到农业保险立法之中，以法律的形式肯定该种模式，以此来吸引更多的社会主体参与到我国农业保险事业的发展之中，为我国农业保险制度的完善贡献力量。
科学构建农业保险法内部与外部规范，建立中央直属农业保险监督机构
农业保险立法体系是调整农业保险相关内容，促进立法完善的关键。农业保险立法内部和外部关系决定着立法体系是否完整，健全农业保险立法体系不仅要注重保险立法内部的高度统一，更要关注各部保险立法之间的关联。一方面，科学构建农业保险法律规范体系。首先，界定农业保险立法内容范畴。关于我国农业保险立法内容和范畴存在多种观点，主流观点认为农业保险立法应该分成七部分内容，即保险模式、承保范畴、险种确定、理赔、监管等内容，但事实上，农业保险立法应包含更广阔的内容，比如立法目的、立法依据、基本原则、原保险组织、再保险、补贴、立法授权等更多的方面。其次，要合理设计农业保险立法的内容章节。依照我国现有法律章节设置进行修正，应按照总则、合同、原保险组织、再保险、费率、基金、监管、法律责任等内容设立单独章节，并依据相应的内容进行条款分类。另一方面，科学构建各部农业保险法之间的外部法律规范体系。目前我国及各个地区围绕农业保险的立法数量较多，并且部分立法之间存在着一定的冲突，在实践应用过程中容易出现法律适用错误的现象。我国应该注重这些农业保险立法之间的关联，去除不同农业保险立法中存在的冲突，借助相互引援将不同的农业保险立法联系在一起。同时，我国还应该注重农业保险立法的价值秩序，不同的立法背景、立法机关、立法目的产生的农业保险立法存在着一定差异，但应遵循兼顾公平与效率的价值理念，保障农业保险立法拥有科学秩序。
农业保险监管是指由农业保险监管机构依法对政府、保险机构、中介机构、农户的行为进行监督和管理，是保障农业保险市场稳定健康发展的关键。目前我国农业保险立法中认为农业保险监管应由保监会负责，并按照一般保险行为予以监督和管理，但事实上，农业保险与其他商业保险存在着较大的差异，保监会并不能更好地履行监督和管理职责，应该另成立专属部门负责对农业保险的监督和管理。农业保险立法中应明确农业保险监督和管理机构，应建立中央直属农业保险监督机构，代表国家对农业保险的相关行为进行有效监督，其主要的职责就是维护农户利益，保障农业保险市场的稳定发展，有效防范农业风险。
中央直属农业保险监督机构的主要监督对象包括政府、保险人和投保人三个重要主体，对于监管政府而言，主要是监管其对于农业保险的给付与补贴，避免政府主体滥用自身权力，造成给付与补贴的随意性。对于投保人和保险人的监管主要体现在行为方面，要确保双方的合法权益，保障投保人和保险人利益均衡，并对其中存在的道德风险和逆向选择进行控制。中央直属农业保险监督机构进行的专项监管，将更有益于我国农业保险产业的健康发展。
(作者为哈尔滨金融学院法律系讲师)
【注：本文系哈尔滨金融学院青年创新人才项目“金融创新与法律变革的互动机制研究”(项目编号：E032015001)的阶段性成果】
【参考文献】
①李媛媛：《我国农业保险立法模式重构困境及其突破路径》，《法商研究》，2017年第2期。
责编/宋睿宸 美编/杨玲玲
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