【摘要】深化公用事业市场化改革、提高公共管理水平迫在眉睫，这既是政府创新公共服务方式的历史性变革，也是推动公共管理根本转型的具体实践。因此，在新一轮的公用事业市场化改革中，应以提升公共利益和公共服务质量为落脚点，推动监管型政府向服务型政府的转变，加强政府对公用事业市场化改革的监管，构建合理的市场竞争体系。
【关键词】公用事业 公共管理 市场化改革 【中图分类号】F294.1 【文献标识码】A
公用事业运行秩序和人们的日常生活休戚相关，是促进社会发展、提升公共服务的重要保障，多数国家的公用事业主要由政府经营管理，这不仅增加了政府的财政压力，还降低了公用事业的运行效率。因此，市场化改革是公用事业发展的必然趋势，其能够有效转变公用事业的供给机制，通过自由市场和公私合营等多种方式满足民众对公共物品日益增长的需求。历史证明，公用事业市场化改革需要高效的公共管理水平协同保障。
公用事业市场化实践与公共管理改革的协同互动
自改革开放以来，我国主要通过打破行政垄断、配置多元竞争主体等方式，促进公用事业的改革，而公共管理则相应地从指令统制向规则治理和公共服务方面转化，两者之间通过“驱动—状态—反应”的模式协同互动。我国对公用事业市场化和公共管理体制的变革主要经历了四个阶段：
第一阶段，计划经济时期，我国公用事业的经营和管理完全依赖政府，实行行政垄断经营与供给，使得政府和企业之间没有明显的界限，政府将企业作为行政管理的工具，企业没有破产倒闭的压力。这不仅给政府带来了巨大的财政压力，还使得公用事业未能发挥其应有的作用，导致企业入不敷出。改革开放以后，我国积极引入外资作为现代化建设资金的补充，完善了公共事业市场化改革的相关法律政策，鼓励社会资本对公用事业进行投资和管理，放松了对公共管理的规制。
第二阶段，上世纪80年代中期，我国部分城市试图改变公用事业垄断经营的局面。首先，以产权为纽带，分割公用事业资产，并重组为现代企业制度性质的国有控股集团。其次，将企业投资作为公用事业投资的主体，通过市场竞争对落后的经营管理体制进行变革。一方面，国有控股、集团化运营的模式不仅使国有资本的支配范围扩大，还有利于国家对公用事业的统一规划和监管；另一方面，由于公用事业的公益性定位，使得政府财政需要对其进行资金补贴，给地方政府财政带来了巨大经济压力。随着民营经济的日益发展，国家鼓励社会资金以多种形式参与到公用事业的发展中来，共同提高公共服务的质量，促进社会的稳定发展。
第三阶段，党的十六届三中全会为民营资本参与公用事业的投资和管理扫清了体制性障碍，鼓励社会资本进入不对国家经济命脉和国家安全构成威胁的公用事业领域，政府对其进行有效监管。但由于对公用事业资产过度的分割和重组，导致经营主体的数量过多，不仅给政府的监管带来了很大难度，还造成了一定程度上的资源浪费。与此同时，由于部分项目经营不善、恶性竞争等原因，导致收益未能达到预期效果，出现了逆民营化的现象，这一阶段的公用事业市场化改革最终以失败告终。
第四阶段，由于公用事业市场化改革遭遇了逆民营化的尴尬局面，致使公用事业再次走上了国有化的回头路，公用事业市场化改革陷入了进退两难的境地。在经济新常态下，为维持经济的可持续性增长、提高公用事业的运行效率和公共服务的质量，国家财政部和国家发改委发布了一系列政策以推进PPP模式的顶层设计，但结果却事与愿违。因此，政府迫切寻求提高公用事业市场化改革成效的方法。
公用事业市场化与公共管理改革协同发展的思考
公用事业市场化改革是以社会资本为投资主体，通过公私部门之间的合作满足民众对公共物品的需求，但随之而来的复杂情况增加了政府的监管难度。一方面，公用事业市场的开放会引进大量的民间资本介入，市场资产的过度分割和重组破坏了市场的运行秩序，导致社会资源浪费严重，公用事业的运行效率降低。因此，政府需要介入市场管理，稳定公用事业的发展；另一方面，公用事业的公益性定位决定了企业要在外部约束和价格规制下运行，否则就会引起市场垄断，损害人民的利益。因此，这就需要政府进行反垄断制约，使公用事业维持其公益性的属性。由此，公用事业市场化改革的方向只能是公私合作治理，只有这样才能突破“马歇尔困境”。
公用事业市场化改革是一个动态调整的过程。管理体制的变革要紧跟市场化改革的阶段、特征和问题。政府对民营企业的管理要做到因时而变，建立适应于市场化改革的新型管理体制，充分肯定民营企业的市场地位。同时，打破企业对市场和信息的垄断。协同发展的动力是民营化与竞争。公用事业市场化改革的主要内容在于构建合理的市场竞争体系，只有竞争才能促使企业不断地改善和优化。单纯的民营化无法提高效率，市场竞争的缺失会产生扭曲的刺激机制，从而导致民营垄断。公用事业市场化改革的关键不在于公营还是私营，而在于合理的市场竞争，只有竞争和市场化改革之间形成相互协调、相互促进的良性竞争机制，才能提高公用事业的运行效率。
公用事业市场化存在合理的边界。公用事业市场化的实质，是通过自由市场和公私合营等多种方式促进公用事业的发展。因此，社会资本在公用事业领域中的经营存在边界。决定公用事业运行效率的自然垄断性业务应鼓励和引导社会资本的进入，实行公私混合所有制，形成可竞争市场格局。在不对国家经济命脉和国家安全构成威胁的基础上，尽可能发挥市场竞争的激励作用。
公用事业市场化需要宏观层面的顶层设计和相关制度的改革，其涉及到政府、企业和民众等多方面的利益主体，受法律法规、市场发展等多种因素的影响。公用事业市场化的战略层、协调层和外围层组成了一个相互制约的整体，其中，外围层的制度条件和安排是公用事业市场化改革的关键因素。
深化公用事业市场化改革的具体路径
一是提升公共利益，加快政府创新建设。政府创新不仅有利于政府治理能力的提升，还有利于经济秩序的稳定。作为国家的公共权力机构，政府要以构建为民众提供高质量公共服务的效益作为创新活动的落脚点，创造更多的公共价值。政府创新需要不断地对本体框架进行改善和发展，重视信息的相互交流和学习。同时，政府还要提高公共管理水平，实现市场化改革与公共管理的协同发展。
二是提高公共管理和公共服务的水平，推进政府由监管型向服务型转变的进程。公用事业市场化改革首先要将民众的利益放在首要位置，以提升公用事业的服务质量和公共利益作为改革的宗旨。一方面，强调政府公共服务职能的社会化，确保民众能够参与政府的决策；另一方面，充分权衡各方主体的利益，坚持公用事业的公益性原则。
三是加强政府监管的系统性，实现全程监管，有效的市场监管为公用事业市场化和政府公共管理体制的变革提供了有力的保障。当前，我国公用事业建设体系缺乏高效的监管机制。因此，我国公用事业监管体系的改革首先要立足我国的基本国情，创造性地学习国外先进的监管手段和机制。制定一系列适用于我国国情和行业特征的监管制度，推进监管机构的改革。其次，尽快完善相应的法律政策，加强立法和行政监督，提升政府的监管质量。
综上，在新一轮的公用事业市场化改革中，应以提升公共利益和公共服务质量为落脚点，推动监管型政府向服务型政府的转变，加强政府对公用事业市场化改革的监管，构建合理的市场竞争体系。
（作者为中共重庆市梁平区委党校高级讲师（副教授）、科研资政室主任）
【参考文献】
①龚瑞萍、崔慈：《公共管理市场化的基层社会治理》，《上海水务》，2016年第2期。
责编/陈楠 肖晗题 美编/于珊
声明：本文为人民论坛杂志社原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。
